Những tuần gần đây đã chứng kiến sự đồn đoán rằng Thủ tướng mới sẽ thực hiện những thay đổi đối với thuế lương hưu để tăng doanh thu trong Ngân sách nhậm chức sắp tới. Hệ thống thuế lương hưu hiện tại cung cấp các khoản giảm thuế quá hào phóng cho những người có lương hưu lớn nhất, những người có thu nhập hưu trí cao và những người nhận được đóng góp lương hưu lớn từ người sử dụng lao động, và có một lý do mạnh mẽ cho việc cải cách. Tuy nhiên, sự hỗ trợ không đủ cho việc tiết kiệm lương hưu có thể gây ra nguy cơ tích lũy không đủ các nguồn lực hưu trí tư nhân và phụ thuộc nhiều hơn vào nhà nước. Việc đánh thuế lương hưu cần được thiết kế cẩn thận.

Nghiên cứu trước đây tại IFS, được tài trợ bởi abrdn Financial Fairness Trust, đã xem xét thiết kế thuế lương hưu một cách chi tiết. Ở đây chúng tôi tóm tắt một số lựa chọn chính để cải cách chế độ thuế đối với tiết kiệm lương hưu tư nhân. Chúng tôi bắt đầu với những gì chúng tôi cho rằng không nên xảy ra, trước khi chuyển sang các cải cách mong muốn hơn.

Nên tránh việc giới hạn giảm thuế thu nhập trả trước

Cách được đề xuất phổ biến nhất để tăng doanh thu từ việc thay đổi thuế lương hưu là giảm khoản giảm trừ thuế thu nhập trả trước.

Hiện tại, đóng góp lương hưu (lên đến giới hạn hàng năm) được miễn thuế thu nhập trong khi thu nhập lương hưu bị đánh thuế. Đây là một cách tiếp cận mạch lạc. Thu nhập đưa vào lương hưu được đánh thuế một lần – tại thời điểm chúng được rút khỏi lương hưu.

Một hàm ý của cách tiếp cận này là một số người được giảm thuế trước ở mức thuế thu nhập cao hơn (hoặc bổ sung) nhưng phải trả mức thuế thu nhập cơ bản đối với thu nhập lương hưu. Có thể tranh luận liệu đây có phải là vấn đề hay không. Bằng cách cho phép mọi người san bằng thu nhập chịu thuế của mình theo thời gian, nó tạo ra cách xử lý thuế thu nhập công bằng hơn giữa những người có thu nhập được phân bổ ít nhiều đều nhau trong nhiều năm. Nhưng rõ ràng là một số người cho rằng hệ thống này không công bằng.

Do đó, có thể có sự cám dỗ khi giảm mức giảm trừ trước cho những người nộp thuế suất cao hơn. Số tiền bị đe dọa là rất lớn: việc giới hạn mức giảm trừ trước ở mức thuế thu nhập cơ bản sẽ là mức tăng thuế 15 tỷ bảng Anh một năm, phần lớn trong số đó sẽ đến từ những người nằm trong nhóm năm người có thu nhập cao nhất khi đóng góp lương hưu. Nhưng điều đáng lưu ý là cải cách này không chỉ ảnh hưởng đến những người nộp thuế suất cao hơn theo hệ thống hiện tại: nhiều người hơn sẽ bị đưa vào mức thuế suất cao hơn nếu các khoản đóng góp lương hưu của họ (và của chủ lao động của họ) không còn được miễn thuế nữa. Ví dụ, một y tá có kinh nghiệm kiếm được 45.000 bảng Anh thường sẽ nhận được khoản đóng góp lương hưu của chủ lao động mà chính phủ định giá là 23,7% lương bổ sung – hơn 10.000 bảng Anh một năm. Với mức định giá đó, khoảng một nửa số tiền đóng góp lương hưu sẽ rơi vào mức thuế thu nhập cao hơn, khiến y tá phải trả thêm hóa đơn thuế khoảng 1.000 bảng Anh một năm nếu việc giảm trừ bị giới hạn ở mức cơ bản.

Mặc dù có vẻ hấp dẫn, nhưng không có lý lẽ hợp lý nào để giảm nhẹ mức đóng góp theo tỷ lệ cố định trong khi vẫn tiếp tục đánh thuế thu nhập lương hưu theo tỷ lệ biên của cá nhân.

Cùng một logic cho rằng “không công bằng” khi mọi người được giảm thuế suất cao hơn đối với các khoản đóng góp và chỉ phải trả thuế suất cơ bản đối với các khoản rút tiền có lẽ ngụ ý rằng cũng “không công bằng” khi mọi người được giảm thuế suất cơ bản đối với các khoản đóng góp và không phải trả thuế đối với các khoản rút tiền nếu thu nhập của họ khi nghỉ hưu thấp hơn mức trợ cấp cá nhân – nhưng lập luận đó chưa bao giờ được đưa ra. Và việc hạn chế giảm thuế đối với các khoản đóng góp trong khi vẫn giữ nguyên mức thuế đối với thu nhập lương hưu rõ ràng sẽ là không công bằng đối với những người (ít) là người nộp thuế suất cao hơn khi đang làm việc và khi nghỉ hưu: trên thực tế, họ sẽ bị đánh thuế hai lần đối với cùng một khoản thu nhập, tạo ra một hình phạt lớn cho việc tiết kiệm trong lương hưu.

Mục đích của cả hai ví dụ này là một cách xử lý thuế thống nhất đối với lương hưu phải xem xét cách xử lý các khoản đóng góp lương hưu và cách xử lý thu nhập lương hưu cùng nhau. Nếu có lý do để giảm tất cả các khoản đóng góp lương hưu ở cùng một mức, thì cũng có lý do để đánh thuế tất cả thu nhập lương hưu ở cùng một mức. Và nếu mục đích thực sự của cải cách chỉ đơn giản là tăng thuế thu nhập đối với những người có thu nhập cao hơn, thì điều này nên được thực hiện trực tiếp, thông qua việc tăng thuế suất thuế thu nhập hoặc cắt giảm ngưỡng thuế thu nhập.

Bỏ qua các lập luận có nguyên tắc, việc chuyển từ giảm thuế thu nhập trả trước theo tỷ lệ biên của người nộp thuế sẽ đặt ra những thách thức thực tế lớn đối với lương hưu phúc lợi xác định vì giá trị đóng góp của chủ lao động phải được phân bổ cho từng nhân viên không dễ đo lường. Đây không phải là vấn đề nhỏ: HMRC ước tính rằng gần một nửa (46%) trong số tất cả các khoản giảm thuế thu nhập trả trước là do các chương trình phúc lợi xác định. Một cuộc cải cách đối xử với các chương trình này (nhiều chương trình trong số đó thuộc khu vực công) một cách thuận lợi hơn sẽ là không công bằng. Có những cách thống nhất và khả thi hơn để cải cách hệ thống – bao gồm các cách tốt hơn để tăng doanh thu từ những người có thu nhập và tài sản cao nhất.

Tiền lương hưu phải chịu thuế thừa kế

Không giống như tài sản nhà ở hoặc các khoản tiết kiệm khác, nếu ai đó qua đời và chuyển một khoản tiền lương hưu cho người thừa kế không phải là vợ/chồng, thì khoản lương hưu đó không được tính là một phần tài sản của họ cho mục đích thuế thừa kế. Việc chấm dứt cách đối xử bất công này có thể tăng hàng trăm triệu bảng Anh mỗi năm trong ngắn hạn, sau đó tăng nhanh (có khả năng lên tới 2 tỷ bảng Anh mỗi năm, mặc dù có thể ít hơn) vì việc giới thiệu ‘quyền tự do lương hưu’ vào năm 2015 có nghĩa là ngày càng nhiều người sẽ chết với tài sản lương hưu.

Thành phần miễn thuế 25% nên hướng đến những người có lương hưu thấp hơn, không phải những người có thu nhập cao hơn

Khi rút ra, 25% tiền lương hưu có thể được miễn thuế (tối đa là 25% của 1.073.100 bảng Anh, tức là 268.275 bảng Anh), với thuế thu nhập phải trả cho các khoản rút khác. Khoản trợ cấp này cho việc tiết kiệm lương hưu có chi phí hàng năm ước tính dài hạn là 5,5 tỷ bảng Anh, với 70% khoản cứu trợ sẽ được chuyển cho lương hưu do những người trong nhóm năm người kiếm được nhiều tiền nhất tích lũy khi đóng góp. Phần nổi tiếng này của bối cảnh lương hưu có thể có một số lý do chính đáng nếu nó khuyến khích những người nếu không sẽ tiết kiệm quá ít tiết kiệm. Tuy nhiên, nó được nhắm mục tiêu kém ở hai khía cạnh.

Đầu tiên, thành phần miễn thuế 25% trợ cấp cho việc tiết kiệm lương hưu thêm ngay cả đối với những người đã có lương hưu lớn. Mặc dù có lý do để khuyến khích mọi người tiết kiệm ít nhất một số tiền nhất định cho thời gian nghỉ hưu của họ, nhưng thật khó để biện minh cho việc tiếp tục trợ cấp cho việc tiết kiệm thêm cho những cá nhân có tài sản lương hưu không quá 1.073.100 bảng Anh.

Nên loại bỏ động cơ này khỏi những người có lương hưu lớn hơn. Ví dụ, việc giảm số tiền có thể được miễn thuế từ 286.275 bảng Anh xuống còn 100.000 bảng Anh sẽ ảnh hưởng đến khoảng một trong năm người về hưu (và gần một nửa số người đã làm việc trong khu vực công) nhưng sẽ có nghĩa là khoảng 40% tài sản lương hưu mất đi lợi ích của thành phần miễn thuế. Một thay đổi như vậy sẽ tăng khoảng 2 tỷ bảng Anh mỗi năm trong dài hạn (40% doanh thu dài hạn từ việc xóa bỏ hoàn toàn thành phần miễn thuế), với tổn thất tập trung ở những người tương đối giàu có.

Thứ hai, thành phần miễn thuế 25% cung cấp khoản trợ cấp hào phóng hơn cho những người nộp thuế suất cao hơn so với những người nộp thuế suất cơ bản và không cung cấp bất kỳ khoản trợ cấp nào cho phần thu nhập lương hưu dưới mức trợ cấp cá nhân về thuế thu nhập – tức là đối với những người hưởng lương hưu thu nhập thấp mà lương hưu của họ có thể cần được tăng cường nhất. Một giải pháp thay thế tốt hơn sẽ cung cấp khoản bổ sung bằng nhau cho tất cả các khoản rút tiền từ lương hưu. Ví dụ, khoản bổ sung 6,25% (trước khi áp dụng thuế thu nhập) sẽ tương đương với thành phần miễn thuế 25% cho một người là người nộp thuế suất cơ bản khi nghỉ hưu. Nhưng một thay đổi như vậy sẽ có nghĩa là một khoản trợ cấp lớn hơn hiện tại cho những người hưởng lương hưu không nộp thuế và giảm trợ cấp cho những người trả mức thuế thu nhập cao hơn hoặc bổ sung khi nghỉ hưu. Nhìn chung, về lâu dài, đây sẽ là khoản cắt giảm thuế khoảng 1,5 tỷ bảng Anh mỗi năm – mặc dù sự thay đổi như vậy có thể được thực hiện cùng với việc giới hạn số tiền thu nhập lương hưu tích lũy được áp dụng để bổ sung, qua đó làm giảm thêm trợ cấp cho những người có quỹ lương hưu lớn và do đó làm giảm tổng chi phí.

Một sự phức tạp với sự thay đổi như vậy là nó sẽ (trừ khi được thực hiện trong một khung thời gian thế hệ) liên quan đến một số mức độ hồi tưởng: mọi người có thể lập luận hợp lý rằng họ đã tiết kiệm được khi hiểu rằng họ sẽ có thể nhận 25% tiền lương hưu của mình mà không phải chịu thuế. Một quá trình chuyển đổi chậm hơn sẽ làm dịu đi sự hồi tưởng đó nhưng cũng cần phải cân nhắc so với các chi phí liên tục của việc cung cấp các khoản trợ cấp thuế lớn cho những cá nhân có quỹ lương hưu lớn.

Cải cách cách đối xử hào phóng của NIC đối với đóng góp lương hưu của người sử dụng lao động

Đóng góp của người sử dụng lao động vào lương hưu không phải chịu đóng góp Bảo hiểm quốc gia (NIC) của người sử dụng lao động hoặc người lao động. Các khoản trợ cấp tiết kiệm này rất hào phóng, không minh bạch và không có mục tiêu rõ ràng, và có thể được cải cách hợp lý – mặc dù cam kết trong tuyên ngôn của Đảng Lao động là không tăng NIC có thể khiến điều đó trở nên khó khăn.

Cần có những cách khác nhau để tiến lên đối với NIC của người sử dụng lao động và người lao động. Sẽ là hợp lý khi tiến tới đánh thuế NIC của người sử dụng lao động đối với các khoản đóng góp lương hưu của người sử dụng lao động. Nếu đánh thuế ở mức đầy đủ (13,8%), điều này sẽ tăng khoảng 17 tỷ bảng Anh mỗi năm. Chúng tôi ước tính rằng 14 tỷ bảng Anh trong số tiền tăng này liên quan đến các khoản đóng góp cho lương hưu mới (trái ngược với các khoản đóng góp bù đắp thâm hụt trong các chương trình phúc lợi xác định), với khoảng 6 tỷ bảng Anh trong số 14 tỷ bảng Anh đó đến từ các khoản đóng góp vào lương hưu do 10% người kiếm được nhiều nhất nắm giữ. Một thay đổi ‘bùng nổ lớn’ loại bỏ hoàn toàn khoản trợ cấp này sẽ có nguy cơ làm giảm đáng kể các khoản đóng góp vào lương hưu. Có thể áp dụng một cách tiếp cận thận trọng hơn khi NIC của người sử dụng lao động được đánh thuế đối với các khoản đóng góp lương hưu của người sử dụng lao động trong khi trợ cấp cho các khoản đóng góp của người sử dụng lao động được đưa ra ở mức thấp hơn. Ví dụ, đánh thuế NIC của người sử dụng lao động (ở mức 13,8%) cùng với khoản trợ cấp mới cho các khoản đóng góp lương hưu của người sử dụng lao động là 10% sẽ có nghĩa là tăng thuế khoảng 4,5 tỷ bảng Anh mỗi năm.

Trong trường hợp của NICs của nhân viên, có một lý do chính đáng để chuyển sang một hệ thống với khoản cứu trợ trước cho nhân viên, cũng như người sử dụng lao động, đóng góp lương hưu. Đổi lại, NICs của nhân viên sẽ được đánh vào thu nhập lương hưu tư nhân. Về lâu dài, một thay đổi như vậy có thể tăng doanh thu đáng kể (nếu lợi nhuận đầu tư của quỹ lương hưu cao) và chuyển hướng các ưu đãi tài chính để tiết kiệm từ mười người kiếm được nhiều tiền nhất sang những người ở giữa phân phối. Việc chuyển đổi sang một hệ thống như vậy sẽ cần được cân nhắc cẩn thận. Nếu việc cứu trợ từ NICs của nhân viên được đưa ra ngay lập tức cho tất cả các khoản đóng góp lương hưu mới của nhân viên, chi phí hàng năm sẽ vào khoảng 2–3 tỷ bảng Anh. Khoản chi ban đầu này sẽ ít hơn 4,5 tỷ bảng Anh sẽ được huy động bằng cách thay thế trợ cấp NICs của người sử dụng lao động hiện tại đối với các khoản đóng góp lương hưu của người sử dụng lao động bằng trợ cấp cố định 10%. Ngoài ra, mỗi điểm phần trăm NICs đánh vào thu nhập lương hưu tư nhân hiện tại sẽ huy động được khoảng ¾ tỷ bảng Anh; nhưng việc tính ngay lập tức toàn bộ NIC của nhân viên vào thu nhập lương hưu tư nhân có thể bị coi là không công bằng vì những người hưởng lương hưu hiện tại có thể đã trả NIC của nhân viên cho các khoản đóng góp của nhân viên (ngụ ý một số người trả NIC của nhân viên hai lần) và nhiều người có thể đã tiết kiệm với kỳ vọng rằng họ sẽ không phải đối mặt với khoản thuế này khi nghỉ hưu. Không có giải pháp hoàn hảo nào ở đây, nhưng một cách tiến lên có thể là đưa NIC vào thu nhập lương hưu theo từng giai đoạn theo ngày sinh, với nhóm sinh sau (nhiều người trong số họ sẽ được giảm nhẹ NIC) sẽ phải trả mức NIC cao hơn cho thu nhập lương hưu của họ.

Sự ổn định là có giá trị

Có những cải cách hợp lý đối với việc đánh thuế lương hưu có thể tập trung lại sự hỗ trợ cho việc tiết kiệm lương hưu vào những người có nguy cơ tiết kiệm không đủ. Một gói cải cách theo hướng nêu trên có thể được thiết kế theo cách tăng doanh thu trong khi đảm bảo rằng tám nhóm thu nhập thấp nhất có thu nhập trung bình (về lâu dài) – và thấy động lực tiết kiệm lương hưu của họ được tăng cường. Cải cách toàn diện được ưa chuộng hơn là tái áp dụng giới hạn trọn đời đối với tài sản lương hưu được miễn thuế (một thay đổi mà Đảng Lao động đã cam kết thực hiện nhưng đã hủy bỏ trong chiến dịch tranh cử). Sẽ có những lựa chọn chính trị cần được đưa ra về tốc độ thực hiện một số cải cách.

Tuy nhiên, việc liên tục can thiệp vào thuế lương hưu không được hoan nghênh. Bất kể gói cải cách nào được theo đuổi tại Ngân sách, điều quan trọng là phải đưa ra một định hướng rõ ràng và mạch lạc cho chính sách lương hưu và, trong khả năng có thể, cung cấp một môi trường có thể dự đoán được cho những người tiết kiệm. Khi chính phủ tiến hành đánh giá đã hứa về hệ thống lương hưu, chính phủ nên nêu rõ cách thức chính phủ nhìn nhận thuế phù hợp với kế hoạch chung cho lương hưu nhà nước và tư nhân.