Giới thiệu

Chăm sóc sức khỏe là lĩnh vực chi tiêu lớn nhất của Chính phủ Scotland. Ngân sách Phục hồi, Y tế và Chăm sóc Xã hội của NHS được lên kế hoạch là 20,6 tỷ bảng Anh trong năm nay, chiếm khoảng một phần ba tổng ngân sách của Chính phủ Scotland – và gần một nửa chi tiêu hàng ngày cho các dịch vụ công. Do đó, các quyết định về chi tiêu cho y tế là rất quan trọng đối với Ngân sách Scotland sắp tới, vì chúng ảnh hưởng đến số tiền có sẵn cho các dịch vụ công khác và số tiền cần huy động thông qua các loại thuế được phân cấp.

Một trong những ưu tiên chính của Chính phủ Scotland là ‘đảm bảo các dịch vụ công chất lượng cao và bền vững’. Trong bình luận này, như một phần trong công việc rộng hơn của chúng tôi trước Ngân sách Scotland 2025–26, tôi cập nhật phân tích của chúng tôi về hiệu suất của NHS Scotland từ đầu năm nay. Trước tiên, tôi chỉ ra rằng hoạt động của bệnh viện vẫn thấp hơn đáng kể so với mức trước đại dịch. Sau đó, tôi chỉ ra rằng nhiều biện pháp về hiệu suất thời gian chờ đợi đã trở nên tồi tệ hơn trong năm qua.

Trong suốt bài viết, tôi so sánh hiệu suất của NHS tại Scotland với hiệu suất tại Anh. Scotland từ lâu đã chi tiêu công khai nhiều hơn cho chăm sóc sức khỏe trên đầu người so với Anh, mặc dù khoảng cách này đã thu hẹp đáng kể trong hai thập kỷ qua. Các dịch vụ y tế tại cả Scotland và Anh đều bị ảnh hưởng tương tự bởi đại dịch COVID-19, vì vậy Anh là một chuẩn mực quan trọng để đánh giá hiệu suất và sự phục hồi của NHS Scotland.

Hoạt động của NHS

Trước tiên, chúng ta hãy xem xét cách hoạt động của NHS (tức là số lượng bệnh nhân được điều trị) đã thay đổi theo thời gian ở Scotland. Hình 1 cho thấy các biện pháp khác nhau về hoạt động của NHS đã thay đổi như thế nào so với quý cuối cùng của năm 2019 (quý đầy đủ cuối cùng không bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19). Bảng A cho thấy bốn loại hoạt động quan trọng của bệnh viện: các trường hợp trong ngày (các thủ thuật được thực hiện trong ngày), bệnh nhân nội trú theo lịch trình (các thủ thuật được lên kế hoạch trước được thực hiện với thời gian lưu trú qua đêm), bệnh nhân nội trú cấp cứu (bệnh nhân cấp cứu nhập viện) và các cuộc hẹn ngoại trú (điều trị hoặc đánh giá tại phòng khám chỉ mất một thời gian ngắn để hoàn thành). Bảng B lặp lại phân tích này cho hai biện pháp thử nghiệm về hoạt động chăm sóc chính: tiếp xúc trực tiếp (tiếp xúc trực tiếp giữa nhân viên lâm sàng và bệnh nhân, chẳng hạn như các cuộc hẹn trực tiếp và qua điện thoại) và các tiếp xúc gián tiếp (bao gồm quản lý đơn thuốc, tương tác với bệnh viện, kết quả xét nghiệm và quản lý).

Panel A shows that all four types of hospital activity fell sharply during 2020 as the NHS prioritised capacity to treat COVID-19 patients. Although activity has recovered somewhat in subsequent years, the numbers of patients treated by hospitals for most types of activity remain substantially below pre-pandemic levels. In the latest available data, for April to June 2024, overall acute hospitals in Scotland delivered 15% fewer elective inpatient admissions, 9% fewer emergency inpatient admissions and 6% fewer outpatient appointments than in October to December 2019. An exception is day cases, where hospital activity has increased substantially over the last year, and was almost the same (0.3% higher) in April to June 2024 as pre-pandemic. Nonetheless, total inpatient and day case activity was 6% lower in April to June 2024 than in October to December 2019. At the rate of increase in activity seen over the last year, it would take another two years for inpatient and day case activity to just return to pre-pandemic levels, and three years for outpatient activity.

The NHS in Scotland has taken steps to reduce demand on hospitals, which may partly explain why activity has not recovered to pre-pandemic levels. For example, the Centre for Sustainable Delivery (a national unit commissioned by the Scottish Government to improve Scotland’s healthcare system) aims to eliminate 210,000 unnecessary outpatient appointments this year. The Scottish Government also wants to reduce what it sees as unnecessary hospital admissions for older people. But alongside these efforts, the Scottish Government has many other objectives to increase hospital activity – for example, by using National Treatment Centres to deliver 20,000 extra surgery procedures. The Scottish Government’s NHS Recovery Plan, published in 2021, aimed to increase inpatient and day case activity to 15% above pre-pandemic levels by 2024–25. The Scottish NHS is far from achieving this target, and Audit Scotland has warned that it is not being transparent about performance.

Although the number of patients treated in hospital is lower, the average length of stay in hospital has risen since the start of the pandemic. This means that the overall number of inpatient hospital bed days is almost the same (0.7% higher) as pre-pandemic in Scotland. Higher length of stay could be driven by patients requiring more complex treatment than pre-pandemic, and therefore might suggest that hospitals are providing more healthcare than activity numbers alone would indicate. This may be in part because of the continued presence of patients with COVID-19 in hospital, a driver of higher average length of stay in England earlier in the pandemic. But higher length of stay could also be driven by challenges with system flow, in particular delays in discharging patients who are medically ready to leave hospital. In September, there was an average of 1,968 beds in the Scottish NHS occupied by adults who could not be discharged, compared with 1,521 in September 2019.

One factor unlikely to explain the failure of acute hospital activity to return to pre-pandemic levels is a shortage of staff. NHS staffing in Scotland is much higher than pre-pandemic. For example, the NHS in Scotland has 13% more consultants (senior doctors) and 12% more nurses and midwives in June 2024 than in June 2019. As we discussed in our previous report, this provides suggestive evidence that the labour productivity of hospitals in Scotland is substantially lower than pre-pandemic, as is also the case in England. Rather than staffing, it may be that a lack of available hospital beds is preventing further increases in inpatient activity in Scotland (the number of acute hospital beds is 5% higher than pre-pandemic, though the total number of hospital beds is 1% lower than pre-pandemic).

Hospital activity remains below pre-pandemic levels in Scotland, but this is not the case in England. As we have recently reported, NHS hospital activity in England is now substantially above pre-pandemic levels. For example, in April to June 2024 (the latest period we have data for Scotland), the number of elective admissions delivered in the English NHS was 8% higher than pre-pandemic, the number of emergency admissions was 2% lower and the number of outpatient appointments was 11% higher than in October to December 2019. Taking all of this together, hospital activity in both Scotland and England is increasing, but Scottish activity remains substantially below pre-pandemic levels. This is despite the fact that hospital activity in England has been reduced by frequent and widespread industrial action, which has not occurred in Scotland.

Measures for primary care activity are experimental. But they suggest that primary care activity in Scotland has recovered by more than hospital activity (Panel B of Figure 1). In the latest available data, for July to September 2024, GP practices in Scotland delivered 8% fewer direct contacts than pre-pandemic, but they delivered 16% more indirect contacts. The primary care sector therefore seems to have recovered better from COVID-19 than hospitals, although appointments remain below pre-pandemic levels.

NHS performance

NHS activity is an important measure of how well the health system is performing and how well it is translating its resources – staffing, beds, funding, and so on – into healthcare outputs. But what matters for a person needing treatment is the ease of accessing treatment and the quality of the treatment they receive. While it is hard to measure the quality of treatment in general, one important measure of NHS performance is how long patients need to wait for treatment.

Table 1 therefore shows how a range of NHS waiting times measures have changed over time in Scotland and England. The first column for each nation compares current performance with pre-pandemic performance, while the second column of each pair shows how performance has changed over the last year.

Starting first with changes since the start of the pandemic, NHS performance is currently worse than pre-pandemic across all measures considered in Scotland. The elective waiting list is higher (having risen from 362,000 in December 2019 to 725,000 in September 2024) and waiting times are longer. For example, the share of patients waiting less than four hours at AE is lower (falling from 81.6% in December 2019 to 65.9% in September 2024). The same is also true in England – across all measures considered, performance is worse than pre-pandemic.

There is a clearer difference between Scotland and England when it comes to performance over the last year. In Scotland, almost all measures of NHS performance have worsened over the last year. For example, the elective waiting list has continued to grow (from 692,000 in September 2023 to 725,000 in September 2024), and the share of patients waiting less than four hours at AE has fallen slightly (from 66.5% in September 2023 to 65.9% in September 2024). The only measure considered that has improved in Scotland is for diagnostic tests, where the share waiting six weeks or less has risen (from 49.8% in September 2023 to 53.6% in September 2024). But in England, most measures have improved over the last year. For example, a smaller share of patients are waiting more than four hours at AE, a larger share of patients are being treated within 62 days for cancer, and a larger share of patients are receiving diagnostic tests within six weeks.

This therefore suggests that hospital performance is still worsening in Scotland, while it is improving in England.

Conclusion

Hiệu suất của NHS Scotland vẫn thấp hơn mức trước đại dịch theo nhiều biện pháp. Đáng lo ngại hơn nữa là nhiều biện pháp đánh giá hiệu suất tiếp tục xấu đi trong năm qua. Phần lớn là do hầu hết hoạt động của bệnh viện NHS vẫn thấp hơn nhiều so với mức trước đại dịch, cách xa các mục tiêu đầy tham vọng trong Kế hoạch phục hồi NHS năm 2021 của Chính phủ Scotland. Vì nhìn chung các bệnh viện đang điều trị ít bệnh nhân hơn so với trước đại dịch, với sự cải thiện chậm chạp trong năm qua, nên không có gì ngạc nhiên khi thời gian chờ đợi không được cải thiện. Thật vậy, trên hầu hết các biện pháp đánh giá thời gian chờ đợi, hiệu suất đã xấu đi trong năm qua.

Một lý do cho thất bại này trong việc tăng hoạt động của bệnh viện lên trên mức trước đại dịch là thời gian nằm viện trung bình cao hơn nhiều so với trước đại dịch. Điều này có thể phản ánh sự phức tạp gia tăng của những bệnh nhân mà bệnh viện phải điều trị, bao gồm cả sự hiện diện liên tục của những bệnh nhân mắc COVID-19 trong bệnh viện. Nhưng việc không tăng hoạt động của bệnh viện cũng có thể phản ánh những thách thức trong việc xuất viện cho bệnh nhân. Tuy nhiên, có lẽ không phải do thiếu nhân viên – NHS ở Scotland có nhiều nhân viên hơn so với trước đại dịch (mặc dù sự gia tăng nhân viên kể từ khi bắt đầu đại dịch ở Scotland ít hơn ở Anh).

Mô hình trong NHS của Anh thì khác. Tóm lại, trong khi hiệu suất ở cả hai quốc gia đều thấp hơn mức trước đại dịch (và thấp hơn mức mà chính phủ và người dân mong muốn), thì mọi thứ, nếu có, vẫn đang trở nên tồi tệ hơn ở Scotland, trong khi chúng đã bắt đầu cải thiện ở Anh. Nhiều loại hoạt động của bệnh viện ở Anh hiện cao hơn so với trước đại dịch, mặc dù vẫn còn xa mục tiêu phục hồi, và hầu hết các biện pháp hiệu suất được xem xét ở đây đều đã được cải thiện trong năm qua. Ở Anh, cả chính phủ trước và hiện tại đều tập trung nhiều vào việc cải thiện hiệu suất và năng suất của NHS. Scotland cũng cần tập trung tương tự.

Nhìn về Ngân sách Scotland, câu hỏi chính là hiệu suất kém của NHS này sẽ buộc Chính phủ Scotland ưu tiên tăng thêm chi tiêu cho y tế so với các dịch vụ khác ở mức độ nào. Sau đó, ngoài bất kỳ quyết định tài trợ nào, vẫn còn thách thức đang diễn ra là đảm bảo tiền được chi tiêu hợp lý, nhân viên được triển khai hiệu quả và năng suất trong NHS được nâng cao – tất cả đều cần thiết nếu muốn giảm thời gian chờ đợi.