Giới thiệu

Việc chuyển giao tài nguyên tư nhân qua nhiều thế hệ đã có từ lâu đời như chính xã hội. Những tranh cãi về việc chuyển giao như vậy cũng phổ biến như nhau, nổi bật trong các câu chuyện trong Kinh thánh và các cốt truyện của Shakespeare. Trong thời hiện đại, việc chuyển giao của cải nảy sinh những vấn đề riêng tư như bản chất của các mối quan hệ gia đình và công khai như khả năng của nền kinh tế trong việc tạo ra các kết quả công bằng. Quy mô và sự phân bổ của các khoản chuyển giao giữa các thế hệ đã làm dấy lên mối lo ngại về việc tạo ra các triều đại gia đình, làm trầm trọng thêm các xu hướng bất bình đẳng và hạn chế cơ hội kinh tế và tính di động. Đồng thời, có những lo ngại rằng việc đánh thuế chuyển giao làm giảm hiệu quả và tích lũy vốn và vi phạm nguyên tắc công bằng theo chiều ngang.

Những vấn đề này có thể sẽ trở nên quan trọng hơn trong vài thập kỷ tới, khi Hoa Kỳ giải quyết được tập hợp lớn nhất các chuyển giao tài sản giữa các thế hệ trong lịch sử của mình. Đánh thuế những luồng tiền này một cách thận trọng có thể tăng doanh thu và cải thiện hệ thống thuế, nhưng thuế chuyển nhượng đã bị cắt giảm trong những năm gần đây.

Trong bản tóm tắt chính sách này (dựa trên một dự án nghiên cứu mở rộng hơn ), chúng tôi phát triển một phương pháp luận sáng tạo phù hợp với di chúc và thừa kế. Chúng tôi sử dụng các kết quả để điều tra doanh thu và tác động phân phối của ba lựa chọn cho thuế chuyển nhượng tài sản: cải cách thuế bất động sản; đánh thuế thu nhập từ vốn khi chết; và chuyển đổi thuế bất động sản thành thuế thừa kế (do người nhận trả). Chúng tôi kết luận rằng thuế thừa kế có thể tăng thêm doanh thu và có tính lũy tiến hơn so với thuế bất động sản hiện tại. Hơn nữa, đánh thuế thừa kế và thu nhập từ vốn chưa thực hiện khi chết sẽ đóng hai trong số những lỗ hổng lớn nhất trong thuế thu nhập.

Sự chuyển giao tài sản lớn

Phạm vi bao phủ của “Chuyển giao tài sản lớn” sắp tới đã được đưa vào thảo luận công khai . Các hộ gia đình từ 55 tuổi trở lên nắm giữ 71% tổng tài sản có thể để lại vào năm 2021, tăng từ 54% vào năm 1997, theo dữ liệu Khảo sát tài chính người tiêu dùng. Hình 1 cho thấy quỹ đạo tài sản theo nhóm tuổi. Các hộ gia đình có người đứng đầu trong độ tuổi 55-64, 65-74 và 75 tuổi trở lên đã chứng kiến ​​sự tăng trưởng tài sản mạnh mẽ so với GDP. Các hộ gia đình có người đứng đầu trong độ tuổi dưới 40 hoặc 40-54 có cùng hoặc ít tài sản hơn vào năm 2021 so với GDP so với năm 1997. Phần lớn sự gia tăng này chỉ tích lũy cho 10% hộ gia đình giàu nhất trong độ tuổi 55 trở lên.

Nếu kinh nghiệm của các thế hệ trước là kim chỉ nam, một phần đáng kể của cải mà các hộ gia đình từ 55 tuổi trở lên nắm giữ sẽ được giữ cho đến khi chết—đặc biệt là trong số những hộ gia đình rất giàu có. Nó sẽ được truyền lại cho các thế hệ tương lai theo cách duy trì các triều đại gia đình và làm cho việc phân phối tài nguyên giữa các thế hệ người nhận trở nên bất bình đẳng hơn. Vào năm 2021, 10% người kiếm được nhiều tiền nhất đã nhận được 55% tổng số tiền thừa kế, trong khi hai phần năm dưới cùng nhận được ít hơn 10%.

Nhu cầu cải cách thuế chuyển nhượng

Bất chấp sự phân phối tài sản thừa kế rất không đồng đều, hệ thống thuế chuyển nhượng tài sản – bao gồm thuế bất động sản, thuế tặng cho và thuế bỏ qua thế hệ – đã bị xóa sổ trong 50 năm qua, bao gồm cả việc cắt giảm thuế bất động sản được ban hành vào năm 2017. Tỷ lệ người quá cố có bất động sản phải chịu thuế bất động sản đã giảm từ 6,5% vào năm 1972 xuống còn 2,1% vào năm 1997. Đến năm 2021, chỉ có một trong số 1.300 người đã chết phải chịu bất kỳ loại thuế bất động sản liên bang nào, ít hơn 0,1%. Doanh thu thuế bất động sản đã giảm tương ứng, cả về tỷ lệ trên tổng doanh thu và tỷ lệ trên GDP.

Hoa Kỳ là một trường hợp ngoại lệ trong OECD, nơi nhiều quốc gia có thuế thừa kế hơn thuế bất động sản. Trong số 36 quốc gia OECD, chỉ có bốn quốc gia (Đan Mạch, Hàn Quốc, Hoa Kỳ và Vương quốc Anh) đánh thuế bất động sản. 20 khoản thừa kế thuế khác, tất cả đều theo sự kết hợp giữa mối quan hệ với người đã khuất và quy mô thừa kế nhận được (OECD 2021). Có sự không đồng nhất đáng kể giữa các quốc gia về mức độ tài sản được miễn thuế chuyển nhượng, nhưng ngay cả mức miễn trừ cao nhất, 1,1 triệu đô la ở Ý trong giai đoạn 2007-2018, vẫn thấp hơn nhiều so với mức miễn thuế bất động sản ở Hoa Kỳ. Thuế chuyển nhượng tài sản chiếm một tỷ lệ rất nhỏ trong tổng doanh thu thuế ở tất cả các quốc gia.

Cải cách hệ thống thuế chuyển nhượng tài sản có thể làm giảm bất bình đẳng kinh tế và tăng doanh thu liên bang. Những năm gần đây đã chứng kiến ​​sự gia tăng đáng kể trong việc phân tán nhiều biện pháp kinh tế bao gồm thu nhập, tài sản và tuổi thọ, làm dấy lên mối quan ngại từ bình đẳng cơ hội đến tương lai của nền dân chủ1 (Bricker và cộng sự 2016; Saez và Zucman 2018; Smith, Zidar và Zwick 2022; Case và Deaton 2023). Chuyển giao tài sản góp phần làm gia tăng bất bình đẳng vì tổng số tiền chuyển giao là lớn, được trao cho các hộ gia đình giàu có nhất và được nhận bởi những người thừa kế đã giàu có (Feiveson và Sabelhaus 2018). Ngoài ra, các dự báo ngân sách tiêu chuẩn ngụ ý rằng nợ liên bang sẽ tăng đều đặn và không thể tránh khỏi trong 30 năm tới, làm giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế (CBO 2024, Auerbach và Gale 2024). Mặc dù một số điều chỉnh sẽ cần thiết về phía chi tiêu, nhưng việc tăng doanh thu liên bang cũng có thể và nên là một phần của giải pháp. Trong bối cảnh bất bình đẳng cao, việc tăng gánh nặng thuế đối với các hộ gia đình giàu có đáng được xem xét đặc biệt, đặc biệt là vì thuế thu nhập từ vốn đã giảm trong những thập kỷ gần đây.

Thuế bất động sản và thừa kế

So sánh thuế bất động sản và thuế thừa kế từ lâu đã là một yếu tố chính trong phân tích chính sách kinh tế (Batchelder 2007). Một phần của sự khác biệt giữa hai loại thuế này chỉ là có vẻ như có ít sự phẫn nộ về mặt đạo đức hơn đối với việc đánh thuế một món quà lớn mà ai đó nhận được so với việc đánh thuế vào tài sản tích lũy của người tặng. Một cuộc khảo sát được thiết kế cẩn thận, có tính đại diện trên toàn quốc của nhà kinh tế Stefanie Stantcheva (2021) tại Đại học Harvard báo cáo rằng 61% số người được hỏi tin rằng việc đánh thuế tài sản của những người đã khuất tự kiếm được tài sản là không công bằng. Đồng thời, chỉ có 32% số người được hỏi cho rằng việc con cái của những bậc cha mẹ giàu có được “tiếp cận với các tiện nghi tốt hơn” là công bằng.

Thuế thừa kế và thuế bất động sản cũng có thể khác nhau do những tác động hành vi quan trọng. Ví dụ, nếu mục tiêu của thuế chuyển nhượng tài sản là giảm bất bình đẳng, thuế thừa kế có hiệu quả hơn thuế bất động sản vì nó nhắm vào các khoản chuyển nhượng cá nhân lớn hơn là các bất động sản lớn, có thể được chia cho một số thành viên gia đình theo thuế thừa kế (Becker 2005, Fahri và Werning 2010, Piketty và Saez 2013).

Cuối cùng, một điểm khác biệt chính giữa thuế bất động sản và thuế thừa kế là thuế thừa kế sẽ bao gồm một trong những khoản thiếu sót lớn nhất trong thuế thu nhập: thu nhập nhận được từ quà tặng hoặc di chúc. Đánh thuế tất cả thu nhập, thay vì cho phép xử lý khác nhau các hình thức nguồn lực hộ gia đình khác nhau, là một mong muốn của chính sách thuế tốt. Điều này không thể đạt được nếu không đánh thuế thừa kế như thu nhập.

Bất chấp những tuyên bố ngược lại, có rất ít bằng chứng cho thấy thuế chuyển nhượng tài sản làm giảm tích lũy vốn hoặc hiệu quả, và chúng chắc chắn có thể được xây dựng theo cách tính đến những cân nhắc đặc biệt do các doanh nghiệp nhỏ hoặc trang trại gia đình đưa ra.

Đánh thuế thu nhập từ vốn khi chết

Đánh thuế vào thu nhập vốn chưa thực hiện trước đó khi chủ sở hữu tài sản qua đời đôi khi được gọi là coi cái chết là một sự kiện hiện thực hóa mang tính xây dựng. Cách giải quyết thu nhập chưa thực hiện khi qua đời có liên quan chặt chẽ đến việc đánh thuế tài sản thừa kế và bất động sản. Khoảng 27% tổng tài sản và 41% tài sản do 1% người giàu nhất nắm giữ ở dạng thu nhập vốn chưa thực hiện (Bricker và cộng sự, 2020). Theo luật hiện hành, không bao giờ phải trả thuế thu nhập đối với thu nhập chưa thực hiện phát sinh trong suốt cuộc đời của chủ sở hữu nếu chủ sở hữu nắm giữ tài sản cho đến khi chết. Được mệnh danh là “Kẽ hở của Thiên thần tử thần”, quy định này không chỉ làm mất hàng tỷ đô la doanh thu mà còn làm méo mó hành vi – các cá nhân được khuyến khích nắm giữ tài sản vốn trong suốt cuộc đời của họ để tránh bị đánh thuế khi số vốn đó có thể được phân bổ hiệu quả hơn ở nơi khác (Kinsley, 1987).

This loophole can be addressed in two ways. First, under carryover basis at death, heirs would receive the asset with the original basis and, when they sold the asset, that they would be taxed on the full capital gain rather than (under current rules) just the appreciation that occurs after they receive the bequest. This approach was created in 1976 but then repealed in 1980 before it ever went into effect. The tax code currently uses this approach for assets transferred inter vivos but not for bequests. CBO (2022) estimates that implementing carryover basis at death starting in 2023 would raise an additional $2 billion in revenue in the first year and $156.4 billion over the subsequent 10 years. Several other countries—including Australia, Austria, Mexico and Norway—use carryover basis.

Alternatively, unrealized gains could be taxed at death. The best example of this in practice is Canada, which has no estate or inheritance tax but treats death as a realization event (Canada Revenue Agency 2024, OECD 2021). To address liquidity issues, Canada exempts capital gains on principal residences and provides a lifetime deduction of 1 million Canadian dollars for qualified farm and fishing property. Relative to carrying over the basis, taxing gains at death simplifies recordkeeping because individuals do not have to keep track of the original purchase price of inherited assets once the tax is paid. This advantage has not been enough to persuade other countries to adopt a tax on unrealized gains at death, however.

Recent work shows the revenue potential for taxing unrealized gains at death. Poterba and Weisbenner (2001) and Avery, Grodzicki, and Moore (2015) estimate that a tax on unrealized gains at death without any exemption level could raise more than the current estate tax system but that the tax burden would fall more on low-wealth households than under the estate tax. Avery, Grodzicki, and Moore (2015) and Gordon, Joulfaian, and Poterba (2016) estimate that if the exemption level were set at the 2010 level, when carry-over basis existed for a year, the revenue effects of taxing gains at death would be far lower than under the current estate tax. CBO (2011) comes to the same conclusion, estimating that, relative to a counterfactual where 2010 law was extended, reinstating the estate tax in 2011 raised an additional $550 billion over 10 years.

Methodology

The comparisons between an estate and inheritance tax and taxation of unrealized gains at death are of current policy interest. In recent policy proposals by seven think tanks to address the long-term fiscal imbalance, all seven proposed some reform to the taxation of wealth transfers. These reforms ranged from a complete repeal of the estate and gift tax to the reversion of estate tax parameters to 2009 levels. Four of the proposals would repeal the step-up in basis of capital gains at death, and one proposal would replace the estate tax with an inheritance tax

Our work features both a new methodology to estimate inheritances and bequests and new results. Inheritances are directly observed in the SCF, and we use a method developed in an earlier paper (Feiveson and Sabelhaus 2019) to include both the inheritances that are reported as well as transfers of real property not captured in the SCF inheritance module. In addition, we construct estimates of bequests, based on estimates of household wealth from the SCF, estimates of differential mortality risk (with respect to income) from both the Social Security Administration and from work by Chetty et al. (2016), estimates of estate tax deductions from Statistics of Income data, and estimates of estate tax liability from our own calculators. There is nothing in the model or methodology that requires that (simulated) bequests closely approximate (respondent-reported) inheritances, but the two series are reasonably close in aggregate and have broadly similar size distribution, which we take as validation of the new methodology. We believe the methodology itself is a significant advance over previous work in that it allows comparisons of bequests with inheritances as a source of validation.

By linking bequests and inheritances we are able to analyze wealth transfer taxes assuming they are borne either by decedents or inheritors, unlike previous work in the literature. Thus, we can calculate the distributional effects assuming that the burden of any of the wealth transfer taxes falls on either decedents or heirs. In this paper, however, we analyze all policy options assuming that heirs bear the burden of the tax (following Batchelder 2007, Entin 2004, and Mankiw 2003). We rank households by Expanded Income (EI), a broad measure of income we have developed elsewhere. EI includes all major forms of cash and non-cash income, including estimates of unrealized capital gains, imputed income from owner-occupied housing, unreported business income, and inheritances received.

Results

With this framework, we examine two stand-alone inheritance tax options—with a flat rate of 37% (the highest income tax rate in 2024) or 15% —and a third option, also stand-alone, to tax unrealized gains at death at a rate of 23.8% (the top rate on realized capital gains in 2024). By adjusting the exempt amounts, these options can raise the same amount of revenue as the estate tax under 2021 parameters. The exemptions are $2.81 million and $940,000 for the inheritance tax options and $2.22 million for the tax on unrealized gains. Figure 2 shows the distribution of tax burden by heir’s EI. As panels A and B show, the 37% inheritance tax is the most progressive of the options and is more progressive than the current estate tax, both because of the high rate and because of the large exemption amount that the high rate allows.

In alternative simulations, we return the estate tax to its 2001 parameters, adjusted for inflation. Remarkably, this version of the estate tax would have raised $145 billion—more than seven times as much revenue in 2021 as the actual estate tax did that year. As panels C and D show, both the estate tax and the 37% inheritance tax (with an exemption of $150,000) are quite progressive under this revenue target. Even when ranking heirs by inheritance-exclusive EI, neither impose an aggregate tax burden of more than 0.5% of EI on the bottom 90%. The 15% inheritance tax and the unrealized gains taxes are not capable of generating the same amount of revenue. We conclude that inheritance taxes can raise more revenue and be more progressive than the existing estate tax and that they have other advantages such as broadening the income tax base.

Conclusion

Trong vài thập kỷ tới, Hoa Kỳ sẽ chứng kiến ​​dòng chảy chuyển giao tài sản giữa các thế hệ lớn nhất – theo nghĩa tuyệt đối và tương đối – trong lịch sử hiện đại. Đánh thuế những dòng chảy này một cách phù hợp và sáng suốt là cơ hội để tăng doanh thu, cải thiện công bằng theo chiều dọc và chiều ngang của hệ thống thuế, tạo ra nhiều cơ hội bình đẳng hơn và giảm vai trò của các triều đại gia đình trong nền kinh tế. Tuy nhiên, hệ thống thuế chuyển nhượng hiện tại đã bị hủy hoại trong những năm gần đây và không đủ khả năng giúp xã hội đạt được những mục tiêu này. Bất chấp những tuyên bố ngược lại, việc xây dựng lại một hệ thống thuế chuyển nhượng chức năng sẽ không nhất thiết làm giảm tích lũy vốn hoặc hiệu quả, và chắc chắn có thể được cấu trúc theo cách tính đến những cân nhắc đặc biệt do các doanh nghiệp nhỏ hoặc trang trại gia đình đưa ra. Những vấn đề này hiện đang được Quốc hội quan tâm khi tìm cách thu hẹp khoảng cách tài chính. Ước tính của chúng tôi cho thấy rằng các cải cách chu đáo đối với hệ thống thuế chuyển nhượng tài sản – bao gồm đánh thuế thu nhập vốn chưa thực hiện khi chết và chuyển đổi thuế bất động sản thành thuế thừa kế – có thể tăng doanh thu, tăng tính lũy tiến và cải thiện nền kinh tế theo những cách khác. Những cải cách này sẽ giúp áp dụng một biện pháp hỗ trợ quan trọng để thu thuế đối với thu nhập tích lũy hiện đang trốn thuế. Các nhà hoạch định chính sách nên tính đến những ước tính này khi họ đánh giá các lựa chọn thuế chuyển nhượng tài sản cũng như hợp nhất tài chính nói chung.