Trong bài phát biểu gần đây của mình tại hội nghị Đảng Lao động năm 2024, Bộ trưởng Tài chính mới Rachel Reeves đã hứa rằng sự kiện tài chính vào ngày 30 tháng 10 sẽ là một ‘Ngân sách cho đầu tư’. Bà cho biết ‘tăng trưởng là thách thức và đầu tư là giải pháp’ và tuyên bố rằng ‘đã đến lúc Bộ Tài chính chuyển từ việc chỉ tính chi phí đầu tư sang công nhận cả lợi ích’. Điều này đã thúc đẩy sự suy đoán rộng rãi về cách thức bổ sung đáng kể vào các kế hoạch đầu tư có thể được điều chỉnh như thế nào với lời hứa trong bản tuyên ngôn của chính phủ mới rằng ‘nợ phải giảm theo tỷ lệ của nền kinh tế vào năm thứ năm của dự báo’.
Một gợi ý là chính phủ có thể áp dụng mục tiêu nợ lỏng lẻo hơn so với mục tiêu mà chính phủ trước đã áp dụng, để cho phép vay nhiều hơn để đầu tư trong khi vẫn tuân thủ theo đúng các quy tắc tài chính.
Trong tất cả những điều này, điều quan trọng là phải nhấn mạnh sự khác biệt giữa trường hợp đầu tư nhiều hơn và trường hợp vay nhiều hơn để đầu tư. Chính phủ có thể, nếu muốn, bù đắp bất kỳ khoản tăng đầu tư nào thông qua thuế suất cao hơn hoặc thông qua chi tiêu thấp hơn ở nơi khác (ví dụ như dịch vụ công hoặc an sinh xã hội) và tránh nhu cầu vay thêm. Nghĩa là, như bà Reeves đã nói trong Bài giảng Mais của mình, chính phủ có thể ‘ưu tiên đầu tư trong khuôn khổ sẽ giúp giảm nợ theo tỷ lệ GDP trong trung hạn’. Hoàn toàn hợp lý khi nghĩ rằng chính phủ Anh nên đầu tư nhiều hơn, nhưng không nên trả bằng mức vay cao hơn.
Ở đây, chúng tôi đặt cuộc tranh luận đó sang một bên và tiến hành với giả định rằng chính phủ, dù tốt hay xấu, đều muốn nới lỏng các quy tắc tài chính để cho phép vay nhiều hơn để đầu tư. Chúng tôi xem xét một số lựa chọn có sẵn cho chính phủ và các vấn đề và câu hỏi chính trong từng trường hợp.
Điểm mấu chốt là có những ưu điểm và nhược điểm của mỗi thay đổi có thể xảy ra (một số, chẳng hạn như mục tiêu về giá trị tài sản ròng của khu vực công, đi kèm với những nhược điểm đặc biệt lớn) và không có câu trả lời ‘đúng’ rõ ràng. Tuy nhiên, vẫn khó có thể thoát khỏi nghi ngờ rằng chính phủ không bị thu hút bởi bất kỳ lợi thế lý thuyết nào của việc thay đổi quy tắc nợ, mà bởi thực tế là nó sẽ cho phép vay nhiều hơn đáng kể để đầu tư mà không cần bất kỳ lựa chọn khó khăn nào ở nơi khác. Thay vì ẩn sau một thay đổi kỹ thuật, nếu chính phủ tin rằng có một trường hợp nguyên tắc để vay nhiều hơn để đầu tư, thì họ nên thực hiện. Điều này có thể đi kèm với việc thay đổi quy tắc nợ để đưa ra các giới hạn mới, cao hơn về việc vay và chỉ ra logic của chính phủ. Tuy nhiên, một sự mở rộng tài chính lớn sẽ không phải là không có rủi ro và tác động của nợ và chi phí trả nợ không thể bị bỏ qua hoàn toàn. Đảm bảo rằng khoản đầu tư được tài trợ bằng khoản vay đó được – và được nhìn nhận rộng rãi là – chi tiêu tốt sẽ là điều rất quan trọng.
Nhận ra lợi ích của việc đầu tư có thể có ý nghĩa gì?
Không hoàn toàn rõ ý của bà Reeves khi bà nói rằng “đã đến lúc Bộ Tài chính chuyển từ việc chỉ tính chi phí đầu tư sang ghi nhận cả những lợi ích”.
Một lựa chọn khác là tập trung nhiều hơn vào các lợi ích tiềm năng của đầu tư công xét về tác động đến tiềm năng sản xuất của nền kinh tế. Một bài báo gần đây của Văn phòng Trách nhiệm Ngân sách (OBR) đã nêu chi tiết cách OBR lập kế hoạch mô hình hóa các lợi ích về phía cung của đầu tư công trong tương lai. Có hai điểm chính đáng để nêu ra. Thứ nhất, các tác động ước tính của OBR không lớn và không đủ lớn để các khoản đầu tư có thể tự tài trợ trong nhiều năm. Thứ hai, nhiều lợi ích về phía cung dự kiến chỉ xuất hiện trong dài hạn, vượt ra ngoài đường chân trời dự báo năm năm hiện tại của chính phủ. Ước tính, mức tăng đầu tư của chính phủ liên tục, bền vững 1% GDP sẽ làm tăng sản lượng tiềm năng thêm 0,4% sau năm năm và thêm 2,4% sau năm mươi năm. Lợi nhuận cho ngân khố sẽ nhỏ hơn, vì chính phủ sẽ thu hồi được ít hơn một nửa số này từ các khoản thuế bổ sung. Theo quan điểm này, Bộ Tài chính Anh có thể muốn công bố phân tích của riêng mình về những lợi ích tiềm năng của các dự án đầu tư, đặc biệt là khi Bộ cho rằng lợi nhuận có thể cao hơn mức mà Văn phòng Ngân sách (OBR) đặt ra cho khoản đầu tư công ‘trung bình’ hoặc khi Bộ sẵn sàng ‘mạo hiểm’ hơn đối với một số loại hình đầu tư nhất định.
Ngoài ra, chính phủ có thể muốn xem xét một đường chân trời dự báo dài hơn năm năm khi nghĩ về hồ sơ nợ, để cho phép nhiều lợi ích hơn hiện thực hóa. Một rủi ro ở đây là lời hứa giảm nợ trong (ví dụ) mười năm thậm chí còn dễ bị thao túng hơn (ví dụ lời hứa tăng thuế hoặc cắt giảm chi tiêu chỉ sau cuộc bầu cử tiếp theo) so với lời hứa giảm nợ trong năm năm. Đường chân trời dự báo dài hơn cũng có thể làm cho áp lực tài chính liên quan đến nhân khẩu học và khí hậu dài hạn trở nên rõ ràng hơn và khó bị bỏ qua hơn, nghĩa là mục tiêu tài chính dài hạn không tự động dễ đạt được hơn.
Một lựa chọn khác là xem xét các biện pháp thay thế của bảng cân đối kế toán của chính phủ nhằm nắm bắt nhiều hơn tài sản của chính phủ cũng như các khoản nợ phải trả của chính phủ. Điều này sẽ phản ánh ‘lợi ích’ của đầu tư ở chỗ nó sẽ nắm bắt được các tài sản được tạo ra thông qua khoản đầu tư đó cũng như các khoản nợ phải trả (nợ) được thực hiện để tài trợ cho khoản đầu tư đó. Phần tiếp theo sẽ xem xét một số biện pháp thay thế này.
Các biện pháp nợ và bảng cân đối kế toán khác nhau
Mục tiêu nợ của chính phủ trước đây yêu cầu nợ ròng của khu vực công không bao gồm Ngân hàng Anh (PSND ex BoE) phải giảm theo tỷ lệ thu nhập quốc dân giữa năm thứ 4 và năm thứ 5 của dự báo. Biện pháp nợ này, đôi khi được gọi là ‘nợ cơ bản’, loại bỏ các khoản đóng góp của bảng cân đối kế toán của Ngân hàng Anh – đáng chú ý nhất là các khoản vay mà Ngân hàng thực hiện cho các công ty lớn theo Chương trình tài trợ có kỳ hạn.
Bản tuyên ngôn của Đảng Lao động tuyên bố rằng “nợ phải giảm theo tỷ lệ của nền kinh tế vào năm thứ năm của dự báo”, nhưng không nêu rõ biện pháp nào là nợ. Chính phủ mới có thể muốn chọn một biện pháp khác ngoài PSND ex BoE. Các chính phủ trước đây đã nhắm mục tiêu vào nợ ròng của khu vực công “tiêu đề” (PSND; xem bài viết Ngân sách xanh IFS trước đây để biết giải thích chi tiết về sự khác biệt giữa PSND và PSND ex BoE). Ngoài ra, chính phủ có thể quyết định loại bỏ thêm các thành phần khỏi biện pháp nợ được sử dụng trong quy tắc tài chính của mình. Các ví dụ về nợ mà chính phủ có thể muốn loại trừ khỏi việc xem xét bao gồm bất kỳ khoản nợ nào do các ngân hàng do nhà nước sở hữu hoặc bảo lãnh vay như ‘Quỹ Tài sản Quốc gia’ mới hoặc bất kỳ khoản lỗ định giá nào liên quan đến chương trình nới lỏng định lượng của Ngân hàng Anh.
Hoặc, nếu chính phủ muốn công nhận tốt hơn lợi ích của đầu tư cũng như chi phí, họ có thể nhắm mục tiêu vào thước đo rộng hơn về bảng cân đối kế toán của chính phủ. Một lựa chọn là nhắm mục tiêu vào các khoản nợ tài chính ròng của khu vực công (PSNFL). Một lựa chọn khác là nhắm mục tiêu vào giá trị tài sản ròng của khu vực công (PSNW).
Sự khác biệt giữa PSND, PSNFL và PSNW được tóm tắt trong Hình 1. PSND trừ giá trị tài sản tài chính thanh khoản (tài sản có thể dễ dàng chuyển đổi thành tiền mặt, chẳng hạn như dự trữ ngoại hối) khỏi giá trị nợ quốc gia (được định nghĩa là các khoản nợ vay của khu vực công, chứng khoán nợ, tiền tệ và tiền gửi nắm giữ). PSNFL cung cấp một bức tranh rộng hơn một chút, bằng cách cũng bao gồm các tài sản tài chính không thanh khoản (như sổ cho vay sinh viên và tài sản do các chương trình lương hưu khu vực công được tài trợ nắm giữ, vốn khó chuyển đổi thành tiền mặt hơn) và nhiều nghĩa vụ tài chính hơn (như các nghĩa vụ liên quan đến các chương trình lương hưu được tài trợ). PSNW cung cấp một bức tranh rộng hơn nữa, bằng cách cũng bao gồm giá trị ước tính của các tài sản phi tài chính (như tòa nhà, đường sá và cơ sở hạ tầng giao thông khác). Một số biện pháp của PSNW cũng bao gồm các nghĩa vụ liên quan đến các chương trình lương hưu khu vực công chưa được tài trợ – ở Vương quốc Anh là hầu hết các chương trình lương hưu khu vực công – nhưng những điều này không được hiển thị ở đây để đơn giản hóa. Hình 2 cho thấy sự phát triển của các biện pháp này kể từ năm 1997–98, bao gồm cả dự báo tháng 3 năm 2024.
Có một cuộc tranh luận về giá trị của việc nhắm mục tiêu vào từng biện pháp này (chúng tôi xem xét một số biện pháp quan trọng nhất bên dưới). Đáng chú ý, một cam kết xem xét tất cả các biện pháp này đã được ban hành theo luật – mặc dù nó có xu hướng thu hút ít sự chú ý hơn nhiều so với các quy tắc tài chính chính. Nhưng có lẽ chính phủ cũng sẽ (ít nhất) để mắt đến tác động của việc áp dụng từng biện pháp này cho quy tắc tài chính chính đối với khả năng vay để đầu tư của chính phủ. Để đạt được mục đích đó, Bảng 1 cho thấy chính phủ sẽ hoạt động như thế nào so với một loạt các quy tắc tài chính vào tháng 3 năm 2024 (nếu thay thế PSND ex BoE bằng một biện pháp thay thế mà không thực hiện bất kỳ thay đổi nào khác đối với cấu trúc của quy tắc). Việc chuyển sang PSND tiêu đề sẽ bổ sung thêm khoảng 16 tỷ bảng Anh được gọi là ‘khoảng không’ vào tháng 3 năm 2024; việc chuyển sang PSNFL sẽ bổ sung thêm 53 tỷ bảng Anh; và việc chuyển sang PSNW sẽ bổ sung thêm 58 tỷ bảng Anh.
Có ba điều cần lưu ý. Thứ nhất, bất kỳ sự gia tăng nào về ‘khoảng trống’ so với các mục tiêu này sẽ không cho phép tăng đáng kể việc vay để tài trợ cho việc cắt giảm thuế hoặc chi tiêu hàng ngày, vì chính phủ vẫn sẽ bị ràng buộc bởi lời hứa đưa ngân sách hiện tại vào trạng thái cân bằng (một mục tiêu mà chính phủ sẽ chỉ có 14 tỷ bảng Anh ‘khoảng trống’ vào tháng 3 năm 2024). Thứ hai, giống như mục tiêu yêu cầu PSND ex BoE phải giảm trong khoảng từ năm thứ 4 đến năm thứ 5 của dự báo gặp phải những sai sót lớn về thiết kế (những sai sót đã được thảo luận rộng rãi ở nơi khác ), thì mục tiêu cho PSNFL hoặc PSNW cũng sẽ giảm trong khoảng từ năm thứ 4 đến năm thứ 5. Thứ ba, chỉ vì một thay đổi đối với việc nhắm mục tiêu vào PSNFL hoặc PSNW có thể thêm tới 50 tỷ bảng Anh vào ‘khoảng trống’ đã đo lường của chính phủ, điều này không có nghĩa là chính phủ nên tăng khoản vay tương tự như vậy. Trên thực tế, việc luôn hướng tới mục tiêu giảm tỷ lệ dự trữ (như nợ) xuống mức thấp nhất có thể (để “tận dụng tối đa” bất kỳ “khoảng trống” nào) sẽ tạo ra môi trường mà chính sách thay đổi thất thường để ứng phó với những thay đổi cực kỳ không chắc chắn trong dự báo.
Tương tự như vậy, không có lý do gì để nghĩ rằng quy mô tương đối của sự sụt giảm trong các biện pháp nợ khác nhau này sẽ trông giống nhau trong các dự báo trong tương lai. Chỉ vì dễ dàng đạt được mục tiêu PSNFL ngày nay không có nghĩa là điều đó sẽ luôn xảy ra. Có một mối nguy hiểm khi lựa chọn mục tiêu tài chính một cách tùy tiện, vì nó đưa ra câu trả lời mong muốn về ‘khoảng trống’ tại một thời điểm cụ thể. Có những chi phí khi thường xuyên thay đổi các quy tắc tài chính và chính phủ mới nên sử dụng cơ hội này để lựa chọn một mục tiêu tài chính mà họ sẵn sàng và có khả năng tuân thủ trong dài hạn.
Nhắm mục tiêu vào một biện pháp đo lường nợ hơi khác một chút?
Ưu điểm của việc chuyển sang nhắm mục tiêu vào PSND tiêu đề đã được thảo luận trong một bài viết trước đây của IFS Green Budget . Điểm mấu chốt là lý do chính cho sự chuyển đổi như vậy (ngoài lý do đơn giản là nó có thể cho phép chính phủ vay thêm một chút) sẽ là để giảm tác động của các hoạt động của Ngân hàng Anh đối với hiệu suất so với quy tắc tài chính trong vài năm tới. Ngân hàng Anh đang chịu lỗ trong chương trình nới lỏng định lượng của mình và do đó đang yêu cầu bồi thường từ Bộ Tài chính, đơn vị bảo lãnh cho những khoản lỗ đó. Việc ghi nhận những khoản lỗ này dự kiến sẽ đẩy PSND ex BoE lên trong những năm tới (bao gồm cả năm thứ 5 của dự báo, năm duy nhất có liên quan đến quy tắc tài chính) nhưng sẽ có tác động nhỏ hơn nhiều đến PSND tiêu đề trong những năm đó (vì một phần lớn hơn trong số những khoản lỗ này đã được ghi nhận trong PSND trong quá khứ – xem tại đây để biết thêm chi tiết về các thông số cụ thể).
Lập luận có nguyên tắc cho việc chuyển sang PSND (hoặc loại bỏ tác động của hoạt động Ngân hàng Anh theo một cách nào đó) dựa trên lập luận rằng sự tương tác giữa những khoản lỗ này và quy tắc nợ hiện tại đang dẫn đến chính sách tài khóa quá chặt chẽ. Đây là nơi mà thiết kế kém của quy tắc nợ hiện tại trở nên quan trọng. Quy tắc này chỉ nhắm mục tiêu vào sự thay đổi nợ giữa hai năm (năm thứ 4 và năm thứ 5 của giai đoạn dự báo lăn). Các khoản lỗ từ khoản bồi thường là không đồng đều và nếu các khoản lỗ đặc biệt tập trung vào năm thứ năm của dự báo (do thời điểm bán tài sản của Ngân hàng Anh theo chính sách thắt chặt định lượng – hay chính xác hơn, và thậm chí nực cười hơn, những gì OBR đánh giá về thời điểm bán tài sản của Ngân hàng Anh theo chính sách thắt chặt định lượng có thể là), thì điều này sẽ dẫn đến việc cường điệu tạm thời nhu cầu thắt chặt tài khóa. Trong trường hợp đó, việc nhắm mục tiêu vào PSND (hoặc loại bỏ các hoạt động của Ngân hàng theo một cách nào đó) có thể được coi là một sự cải thiện.
Cũng như Ngân hàng Anh, chính phủ có thể chọn loại trừ các bộ phận khác của khu vực công khỏi quy tắc tài chính của mình. Đặc biệt, các ngân hàng do nhà nước sở hữu hoặc bảo lãnh (bao gồm cả Quỹ Tài sản Quốc gia mới) được đưa vào khu vực công cho mục đích kế toán và thống kê, do đó nợ của họ được tính vào tổng số. Ý tưởng đằng sau Quỹ Tài sản Quốc gia là, với khoản vốn ban đầu là 7,3 tỷ bảng Anh, họ sẽ tìm cách gánh thêm nợ (tận dụng bảng cân đối kế toán) và thực hiện các khoản đầu tư mang tính đầu cơ vào các ưu tiên của chính phủ như quá trình chuyển đổi ròng bằng 0 – giống như bất kỳ ngân hàng nào khác, mặc dù có các mục tiêu khác nhau. Nhưng nếu các ngân hàng đầu tư công này bị hạn chế bởi mục tiêu nợ chung của chính phủ, họ có thể bị hạn chế khả năng gánh thêm nợ. Tất nhiên, chúng tôi không muốn các ngân hàng này trở nên quá đòn bẩy hoặc chịu quá nhiều rủi ro. Câu hỏi ở đây là liệu họ có bị hạn chế tốt hơn thông qua các biện pháp khác (chẳng hạn như quy định về ngân hàng) hay không. Các quốc gia khác – chẳng hạn như Đức – loại trừ nợ do các ngân hàng phát triển do nhà nước sở hữu hoặc bảo lãnh gánh khỏi các mục tiêu tài chính của họ; xem ở đây để biết lý lẽ cho rằng Vương quốc Anh cũng nên làm như vậy.
Mục tiêu giá trị tài sản ròng của khu vực công (PSNW)?
Việc thay đổi thước đo nợ được sử dụng trong mục tiêu tài chính có thể cho phép chính phủ vay nhiều hơn để đầu tư, nhưng bản thân nó sẽ không thay đổi mức độ công nhận lợi ích của khoản đầu tư đó.
Do đó, một lựa chọn sẽ là nhắm mục tiêu vào PSNW thay vì PSND. Các lập luận ủng hộ và phản đối việc làm như vậy đã được thảo luận chi tiết trong Ngân sách xanh IFS năm 2023. Điểm hấp dẫn chính của mục tiêu PSNW là bằng cách nắm bắt phạm vi toàn diện hơn về các khoản nợ và tài sản, nó có thể cung cấp bức tranh hoàn chỉnh hơn về tác động của hành động (hoặc không hành động) của chính phủ. Vì vậy, nếu chính phủ vay để đầu tư vào cơ sở hạ tầng giao thông, khoản nợ bổ sung được vay sẽ thể hiện trong các khoản nợ của chính phủ, nhưng giá trị của các tài sản được tạo ra (ví dụ như đường mới hoặc đường hầm đường sắt) cũng sẽ được phản ánh là tài sản phi tài chính trong PSNW. Nó cũng có thể mang lại cho chính phủ nhiều động lực hơn để đầu tư vào các dự án chất lượng cao hơn và quản lý và duy trì tốt hơn các tài sản của mình.
Tuy nhiên, có những nhược điểm đáng kể đối với mục tiêu chính thức, số liệu cho PSNW. Những độc giả quan tâm nên tham khảo Ngân sách xanh IFS năm ngoái, nhưng vấn đề chính là những thay đổi trong PSNW có thể cho chúng ta biết rất ít về khả năng tiếp cận thị trường vốn hoặc trả nợ của chính phủ. Các tài sản của khu vực công phi tài chính – chẳng hạn như mạng lưới đường bộ của Vương quốc Anh, các tòa nhà trường học, nhà tù và doanh trại quân đội – hoặc cực kỳ khó bán, hoặc cực kỳ khó định giá hoặc cả hai. Vấn đề với việc chúng khó bán là chúng ít có tác dụng trong cuộc khủng hoảng tài chính nếu không thể bán chúng để đáp ứng nhu cầu tài chính. Vấn đề với việc chúng khó định giá là Bộ trưởng có thể bị cám dỗ cắt giảm thuế hoặc tăng chi tiêu khi đối mặt với việc định giá lại có lợi (ví dụ, nếu một thay đổi trong phương pháp thống kê dẫn đến kết luận rằng ước tính tốt nhất về giá trị tiền tệ của mạng lưới đường bộ cao hơn so với suy nghĩ trước đây) hơn là người đó có thể bị cám dỗ thực hiện thắt chặt tài chính khi có một sự bất lợi.
Một lựa chọn để giảm bớt một số mối quan ngại này (trước đây được các nhà nghiên cứu tại Viện Chính phủ đề xuất) là đưa ra một mục tiêu được xác định theo tác động của chính sách đối với PSNW, thay vì mức độ của chính PSNW. Điều đó sẽ hạn chế mức độ mà những thay đổi trong PSNW không liên quan đến chính sách (chẳng hạn như những thay đổi về phương pháp luận trong cách định giá mạng lưới đường bộ) gây ra phản ứng chính sách tài khóa. Vấn đề là, giá trị được ghi nhận của nhiều tài sản do đầu tư của chính phủ tạo ra (‘chi phí thay thế’) không liên quan nhiều đến giá trị kinh tế hoặc xã hội của tài sản hoặc đến các đánh giá về tính bền vững của tài khóa. Nói cách khác, trên thực tế, tác động được đo lường của chính sách đối với PSNW có thể không liên quan nhiều đến ‘lợi ích’ của nó.
Đây là những lý do chính đáng tại sao các biện pháp truyền thống hơn về nợ, lãi suất nợ và vay nợ vẫn quan trọng đối với chính sách tài khóa và cần được xem xét cùng với bất kỳ mục tiêu nào đối với PSNW.
Mục tiêu nợ tài chính ròng của khu vực công (PSNFL)?
Một lựa chọn khác là nhắm mục tiêu vào PSNFL, một thước đo bảng cân đối kế toán kém toàn diện hơn so với PSNW (xem Hình 1). Sự khác biệt chính giữa mục tiêu nợ (PSND) và mục tiêu cho PSNFL là PSNFL cũng bao gồm các tài sản tài chính không thanh khoản (chẳng hạn như sổ sách cho vay sinh viên) và nhiều loại nghĩa vụ tài chính hơn (chẳng hạn như các nghĩa vụ liên quan đến các chương trình lương hưu được tài trợ – nhưng không phải là các nghĩa vụ lớn hơn nhiều từ các chương trình lương hưu trả theo mức sử dụng hoặc lương hưu nhà nước). Đáng chú ý là nó không bao gồm các loại tài sản mà việc tăng chi tiêu đầu tư có thể mua được – chẳng hạn như cột điện hoặc bệnh viện.
Thay vào đó, sức hấp dẫn lý thuyết chính của mục tiêu PSNFL là khi nắm bắt được phạm vi rộng hơn về tài sản và nghĩa vụ của chính phủ, nó cung cấp bức tranh toàn cảnh hơn về vị thế tài chính của chính phủ, đồng thời loại bỏ một số động cơ lệch lạc liên quan đến việc tập trung hẹp vào PSND (chẳng hạn như động cơ bán tài sản tài chính dài hạn với giá thấp hơn giá trị thị trường của chúng, vì PSND bị giảm bởi số tiền huy động được thông qua việc bán nhưng không bị ảnh hưởng bởi việc mất tài sản). Nói cách khác, một quy tắc tài chính nhắm vào PSNFL sẽ khuyến khích chính phủ quan tâm nhiều hơn đến tài sản tài chính cũng như nghĩa vụ của mình.
Bảng 1 cho thấy vào tháng 3 năm 2024, mục tiêu PSNFL giảm trong năm thứ 5 sẽ cung cấp cho chính phủ hơn 50 tỷ bảng Anh ‘khoảng không’ bổ sung so với mục tiêu của chính phủ trước đó đối với PSND ex BoE. Sự khác biệt chủ yếu là do cách xử lý khác biệt đối với các khoản vay của sinh viên. Khi các khoản vay của sinh viên không được kỳ vọng sẽ được hoàn trả, thì điều này hiện (một cách hợp lý) ghi điểm ngay lập tức so với khoản vay ròng của khu vực công. Nhưng PSND vẫn tăng theo toàn bộ số tiền được cho vay – tức là thậm chí bao gồm cả số tiền dự kiến sẽ được hoàn trả sau đó. Sự khác biệt là phần các khoản vay của sinh viên dự kiến sẽ được hoàn trả trong tương lai được thêm vào các tài sản tài chính không thanh khoản do PSNFL nắm giữ. Vì vậy, cùng một khoản nợ phải trả xuất hiện ở cả hai, nhưng trong PSNFL, điều này được bù đắp một phần bằng một tài sản. Vì vậy, khi quy mô sổ sách cho vay của sinh viên tăng lên (ví dụ do số lượng sinh viên tăng lên hoặc số tiền mà sinh viên có thể vay tăng lên), PSND sẽ tăng nhiều hơn PSNFL (hoặc tương đương, PSND sẽ giảm ít hơn PSNFL).
Không thể tránh khỏi một số nhược điểm đáng chú ý đối với mục tiêu PSNFL. Một vấn đề là, giống như PSNW, hiệu suất so với mục tiêu PSNFL không nhất thiết phải cung cấp thông tin về khả năng tiếp cận thị trường vốn hoặc trả nợ của chính phủ. Các tài sản tài chính có trong PSNFL nhưng không có trong PSND là không thanh khoản (như các khoản vay sinh viên, tài sản do chương trình lương hưu của chính quyền địa phương nắm giữ hoặc sổ thế chấp có được trong cuộc khủng hoảng tài chính). Trong một cuộc khủng hoảng tài chính, khi chính phủ tìm cách bán tài sản, những tài sản này có thể ít hữu ích hơn các tài sản thanh khoản như nắm giữ ngoại tệ, nhưng hữu ích hơn các tài sản phi tài chính (như bất động sản nhà tù hoặc tàu sân bay, không thể bán được một cách thực tế). Vì lý do đó, những lo ngại nêu trên về PSNW ít nghiêm trọng hơn đối với PSNFL, nhưng vẫn là những lo ngại như nhau. Một tình huống mà PSND đang trên đà tăng trưởng liên tục, ngay cả khi được cân bằng bởi sự tích lũy tài sản tài chính trong khu vực công (do đó, nếu PSNFL ổn định hoặc giảm), vẫn có thể rủi ro.
Một vấn đề khác là các phòng ban cũng có thể phải đối mặt với các động cơ mới để thiết kế các chính sách tạo ra tài sản tài chính (ví dụ như các khoản vay cho sinh viên thay vì thuế sau đại học để tài trợ cho giáo dục đại học) chỉ vì sự khác biệt trong cách xử lý kế toán ảnh hưởng đến mức độ dễ tuân thủ mục tiêu PSNFL. Cũng có những thách thức về phương pháp luận khi ước tính PSNFL (xem thảo luận của OBR về những thách thức này tại đây và tại đây ). Việc điều chỉnh ước tính PSNFL trong những năm qua có thể rất lớn – ví dụ, vào tháng 9 năm 2023, PSNFL ước tính trong năm 2021–22 và 2022–23 đã giảm lần lượt 38 tỷ bảng Anh và 26 tỷ bảng Anh do những cải tiến về phương pháp luận và việc kết hợp dữ liệu về lương hưu do khu vực công tài trợ có sẵn với độ trễ. Dự báo cho tương lai có thể còn biến động hơn nữa. Điều này có nghĩa là “khoảng trống” được đo lường so với mục tiêu PSNFL – đặc biệt là mục tiêu PSNFL đang giảm (vì khi đó, điểm xuất phát của bạn mới quan trọng) – thậm chí có thể dễ bị điều chỉnh mạnh hơn nếu không có thay đổi đáng kể nào về tình hình tài chính.
Phần kết luận
Đây không phải là một cuộc thảo luận toàn diện. Không có biện pháp đơn lẻ nào là chỉ báo hoàn hảo về sức khỏe của tài chính công và không có câu trả lời “đúng” rõ ràng. Có những lập luận có nguyên tắc ủng hộ và phản đối từng thay đổi này. Nếu Thủ tướng thực sự muốn mục tiêu tài chính của mình phản ánh lợi ích của đầu tư, điều đó có thể gợi ý một mục tiêu cho PSNW. Nhưng một mục tiêu chính thức cho PSNW sẽ đi kèm với những vấn đề đáng kể và chúng tôi khuyên bạn không nên làm như vậy. Việc chuyển sang mục tiêu cho PSNFL sẽ đi kèm với ít vấn đề hơn và sẽ cho phép nhiều không gian hơn để vay tiền đầu tư (có thể lên tới 50 tỷ bảng Anh), nhưng sẽ không phản ánh có ý nghĩa những lợi ích của khoản đầu tư đó. Người đọc có thể tự quyết định xem việc chuyển sang một biện pháp như PSNFL có vi phạm lời hứa trong bản tuyên ngôn hay không (mặc dù các tác giả miễn cưỡng và tiếc nuối thừa nhận rằng đây không phải là vấn đề chính trị chính thống). Dù bằng cách nào, ngay cả khi việc chuyển sang PSNFL cho phép đầu tư nhiều hơn trong các quy tắc tài chính, thì nó cũng không giúp ích nhiều cho việc nắm bắt những lợi ích của khoản đầu tư đó.
Thật khó để tránh khỏi sự nghi ngờ rằng chính phủ bị thu hút không phải bởi bất kỳ lợi thế lý thuyết nào của việc thay đổi quy tắc nợ, mà bởi thực tế là nó sẽ cho phép vay nhiều hơn đáng kể để đầu tư. Ở đây, đáng để dừng lại để bình luận về quy mô. Theo các kế hoạch hiện tại, đầu tư ròng của khu vực công hiện được dự báo là 53 tỷ bảng Anh vào năm 2028–29. Phát hành trái phiếu chính phủ ròng vào năm 2028–29 được dự báo là 87 tỷ bảng Anh. Ngược lại, bất kỳ thay đổi nào cho phép vay thêm 50 tỷ bảng Anh để đầu tư sẽ là một sự thay đổi rất lớn, ngay cả khi không phải tất cả không gian bổ sung này được sử dụng cùng một lúc. Nếu thậm chí một nửa con số đó được chi cho đầu tư bổ sung, nợ (theo thước đo của mục tiêu trước đó) có thể cao hơn 3% thu nhập quốc dân vào cuối nhiệm kỳ quốc hội và gần như chắc chắn sẽ vẫn tăng vào cuối giai đoạn dự báo, ngay cả khi tính đến các hiệu ứng phản hồi thông thường thông qua một nền kinh tế lớn hơn.
Một thay đổi lớn như vậy cũng sẽ đặt ra câu hỏi về khả năng chi tiêu tốt số tiền này của chính phủ và về tác động có thể xảy ra đối với chi phí đi vay của chính phủ và lãi suất nói chung. Mô hình Kho bạc trước đây cho thấy rằng việc tăng vay 1% GDP có thể làm tăng lãi suất từ 50 đến 125 điểm cơ bản, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế. Khoản vay thêm 50 tỷ bảng Anh trong giai đoạn 2028–29 (gần bằng số tiền ‘khoảng không gian’ bổ sung do chuyển sang PSNFL) sẽ lên tới khoảng 1,6% GDP. Trong phạm vi mà khoản đầu tư bổ sung tạo ra lợi ích vật chất cho tiềm năng sản xuất của nền kinh tế, chúng tôi kỳ vọng tác động lên lãi suất sẽ nhỏ hơn. Nhưng vấn đề là, việc vay thêm ở quy mô này có thể có tác động vật chất đến lãi suất.
Điều quan trọng là, nếu chính phủ muốn nới lỏng quy định về nợ để cho phép vay nhiều hơn để đầu tư, thì việc biện minh cho điều này trên cơ sở rằng “đầu tư là tốt” là không đủ. Chính phủ cũng cần giải thích lý do tại sao chúng ta nên vay để trả cho khoản đầu tư đó. Nếu chính phủ tin rằng vay nhiều hơn là cách tốt nhất – hoặc thậm chí là cách duy nhất – để đạt được mức phát thải ròng bằng 0 và nếu không làm được như vậy sẽ tốn kém hơn so với lộ trình nợ tăng, thì chính phủ nên đưa ra lập luận rõ ràng về điều này, thay vì ẩn sau một thay đổi “kỹ thuật”. Nếu chính phủ tin rằng việc vay thêm để đầu tư sẽ thúc đẩy tăng trưởng đủ để cải thiện tính bền vững về mặt tài chính dài hạn, thì chính phủ nên đưa ra lập luận đó (với người dân cũng như với những người tham gia thị trường trái phiếu chính phủ). Điều này có thể đi kèm với việc thay đổi quy định về nợ để báo hiệu logic đằng sau chiến lược tài chính này, nhưng điều quan trọng là phải đảm bảo rằng khoản đầu tư được tài trợ bằng khoản vay đó – và được nhìn nhận rộng rãi là – được chi tiêu hiệu quả. Chắc chắn có nhiều cơ hội cho các dự án đầu tư công nâng cao năng suất tại Vương quốc Anh. Với lịch sử của Vương quốc Anh như một nền kinh tế đầu tư thấp, thậm chí có thể có một số thành quả dễ đạt được. Nhưng không phải tất cả các khoản đầu tư đều thúc đẩy tăng trưởng và không phải tất cả những gì được tính vào đầu tư công được đo lường đều là tài sản hữu hình (ví dụ, hơn 10% tổng số là các khoản vay sinh viên ). Việc đưa ra những lựa chọn đúng đắn và có một khuôn khổ thể chế để làm cho điều đó có khả năng xảy ra hơn là điều quan trọng. Và bất kể các quy tắc tài chính chính xác, nợ và chi phí trả nợ không thể bị bỏ qua hoàn toàn.
Cuối cùng, chính phủ có thể lo ngại một cách đúng đắn rằng các kết luận của quy tắc nợ hiện tại về “khoảng trống” tài chính có thể thay đổi mạnh mẽ từ sự kiện tài chính này sang sự kiện tài chính khác ngay cả khi không có sự điều chỉnh đáng kể nào đối với các nguyên tắc cơ bản về kinh tế và tài chính. Chúng tôi rất chia sẻ mối quan tâm này. Nhưng sau đó, chính phủ nên xem xét gốc rễ của vấn đề này: không phải là thước đo nợ được chọn, mà là mục tiêu hẹp của sự thay đổi trong nợ so với sự thay đổi trong thu nhập quốc dân danh nghĩa trong khoảng thời gian 12 tháng trong nhiều năm trong tương lai. Nói cách khác, nhiều vấn đề được xác định với khuôn khổ tài chính hiện tại là hậu quả của sai lầm ban đầu – mục tiêu là dự báo nợ sẽ giảm trong khoảng thời gian một năm trong năm năm và với biên độ cực nhỏ so với sự không chắc chắn vốn có.
💯 Nếu bạn muốn tham gia giao dịch trên thị trường Forex, Vàng,…. bạn hãy ủng hộ admin bằng cách đăng ký sàn theo link dưới nha! Cảm ơn bạn rất nhiều 😘😘😘
Lưu ý: Đây là ngày mục tiêu của công ty. Trang web Sáng kiến mục tiêu dựa trên khoa học (SBTi) cung cấp thông tin hiện tại về việc SBTi có xác nhận mục tiêu phát thải ròng bằng không hay không.
