Thoạt nhìn, phán quyết của Tòa án Công lý Liên minh Châu Âu (CJEU) ngày 10 tháng 9 năm 2024 về hóa đơn thuế của Apple tại Ireland có vẻ khá công bằng. Phán quyết này, xác nhận rằng Ireland đã cấp viện trợ bất hợp pháp cho Apple và phải thu hồi 13 tỷ euro tiền thuế chưa nộp, giải quyết một kế hoạch cực kỳ hung hăng. Phó chủ tịch điều hành Ủy ban Châu Âu và ủy viên cạnh tranh Margrethe Vestager ca ngợi đây là “chiến thắng lớn cho công dân Châu Âu và cho công lý thuế”.

Nhưng quyết định này cũng đặt ra những câu hỏi đầy thách thức về chính sách thuế. Apple chắc chắn đã tham gia vào kế hoạch thuế rất tích cực, được tạo điều kiện thuận lợi bởi luật pháp Ireland, nhưng Tòa án Công lý Châu Âu đã cấp quyền đánh thuế đối với lợi nhuận chuyển nhượng cho Ireland một cách độc quyền, mặc dù hầu hết lợi nhuận đều tích lũy ở nơi khác. Quyết định này có thể gây ra những hậu quả tiêu cực không mong muốn đối với thị trường chung EU trong dài hạn.

Đặc biệt, phán quyết này xác nhận một tình huống mà các quy tắc về phân bổ lợi nhuận cho các khu vực pháp lý cho mục đích đánh thuế vẫn còn nhiều thiếu sót và tạo ra sự bóp méo giữa các thành viên EU. Một nỗ lực đang được tiến hành để cải cách các quy tắc quốc tế về đánh thuế một số lợi nhuận của các công ty lớn nhất thế giới nhưng điều này còn lâu mới hoàn thành; việc hoàn thiện thậm chí còn khó xảy ra hơn khi Tổng thống Trump trở lại nắm quyền tại Hoa Kỳ. Trong bối cảnh này, có một rủi ro nghiêm trọng là sự mất cân bằng trong phân bổ lợi nhuận trong EU sẽ gia tăng, với các nền kinh tế mở nhỏ (Ireland, Luxembourg, Malta, Síp) là những bên chiến thắng, gây bất lợi cho các quốc gia thành viên khác.

Giống như nhiều công ty công nghệ khác của Hoa Kỳ, Apple đã phát triển các chiến lược thuế rất quyết liệt ngay từ những năm 1990, sử dụng các công cụ thuế hỗn hợp và tận dụng các lỗ hổng trong các quy tắc thuế quốc tế. Chiến lược chuyển lợi nhuận của họ dẫn đến ‘thu nhập không quốc tịch’, tức là thu nhập nằm ngoài bất kỳ khu vực pháp lý thuế nào. Chiến lược này được tạo điều kiện thuận lợi nhờ sự kết hợp giữa các quy tắc thuế phù hợp tại Hoa Kỳ và các quốc gia lục địa châu Âu, và các quy tắc cư trú và phân bổ lợi nhuận của Ireland. Hai phán quyết thuế do Ireland ban hành vào năm 1991 và 2007 đã phê duyệt chiến lược này.

Kết quả là, Apple đã chuyển thu nhập liên quan đến sở hữu trí tuệ ra khỏi EU gần như miễn thuế. Lợi nhuận thu được từ việc bán điện thoại, máy tính xách tay và iPad phần lớn không bị đánh thuế ở các quốc gia nơi doanh số được thực hiện, vì chúng được ghi nhận trong các công ty không quốc tịch, không bị đánh thuế đối với thu nhập trên toàn thế giới của bất kỳ quốc gia nào, bao gồm cả Ireland, là tiểu bang thành lập của họ.

Đó là các phán quyết thuế của Ireland năm 1991 và 2007 mà Ủy ban Châu Âu đã tranh chấp. Theo Ủy ban, chỉ riêng năm 2011, các công ty con của Apple tại Ireland đã ghi nhận lợi nhuận 16 tỷ euro, trong đó chỉ có 50 triệu euro phải chịu thuế, với số tiền thuế là 10 triệu euro đã nộp – mức thuế thực tế là 0,005 phần trăm.

Thay vào đó, Ủy ban lập luận rằng, việc phân bổ lợi nhuận phải được quyết định trên cơ sở áp dụng thông thường các quy tắc được xây dựng trong Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế về các quy tắc định giá chuyển nhượng và phân bổ lợi nhuận. Mặc dù tại thời điểm đó, các quy tắc này vẫn chưa được đưa vào luật pháp Ireland, nhưng theo quan điểm của Ủy ban, chúng phải dẫn đến việc đánh thuế lợi nhuận liên quan đến IP tại Ireland.

Theo quan điểm của Ủy ban, lợi nhuận không nên được phân bổ cho các công ty không quốc tịch vì những công ty này không có các chức năng cần thiết để xử lý và quản lý tài sản trí tuệ. Các chi nhánh của Apple tại Ireland thực hiện nhiều chức năng hơn và Ủy ban tuyên bố rằng lợi nhuận nên được phân bổ cho họ theo nguyên tắc, thứ nhất, hướng dẫn định giá chuyển nhượng của OECD (TPG), và thứ hai là phương pháp tiếp cận được ủy quyền của OECD (AOA) về việc phân bổ lợi nhuận cho các cơ sở thường trú (mặc dù AOA đã được OECD áp dụng nhiều năm sau khi các phán quyết về thuế của Ireland được ban hành).

Các quy tắc định giá chuyển nhượng lần đầu tiên được Hội Quốc Liên thông qua vào những năm 1920 để phân bổ lợi nhuận của các công ty đa quốc gia cho khu vực pháp lý ‘phù hợp’ và để tránh việc các giao dịch giống nhau bị đánh thuế ở hai quốc gia. Theo ‘nguyên tắc giá thị trường’ được sử dụng trong định giá chuyển nhượng, các giao dịch giữa các pháp nhân trong cùng một nhóm kinh tế phải được định giá theo giá thị trường, tương tự như các giao dịch giữa các bên độc lập.

Từ những năm 1990, OECD đã phát triển các phương pháp tinh vi để thực hiện nguyên tắc giá thị trường, về mặt lý thuyết, lợi nhuận được phân bổ đến nơi kiếm được (OECD, 2022). Tóm lại, lợi nhuận theo chức năng, tài sản và rủi ro của công ty. Về mặt kinh tế, lợi nhuận nên được phân bổ đến nơi tạo ra giá trị.

Nhưng việc thực hiện các quy tắc định giá chuyển nhượng đã dẫn đến việc lợi nhuận ngày càng được chuyển đến các khu vực pháp lý có mức thuế thấp, nơi các công ty đặt một số chức năng, tài sản và rủi ro nhất định – chỉ đủ để thu hút lợi nhuận. Trong nền kinh tế tri thức và số hóa, lợi nhuận vượt mức được tạo ra bởi vốn và tài sản vô hình (chủ yếu là tài sản trí tuệ), dễ chuyển đổi hơn nhiều so với tài sản hữu hình, vốn chiếm ưu thế trong nền kinh tế truyền thống khi nguyên tắc giá thị trường được hình thành. Do đó, những gì ban đầu là một quy tắc chống lạm dụng đã trở thành một công cụ để lập kế hoạch thuế.

Để khắc phục tình trạng này và cập nhật phần nào các quy tắc, một thỏa thuận thuế toàn cầu gồm hai phần đã được nhất trí vào tháng 10 năm 2021. Được hơn 140 quốc gia chấp thuận, thỏa thuận này đã đưa ra mức thuế tối thiểu 15 phần trăm (Trụ cột Hai) và một quy tắc phân bổ lợi nhuận mới cho các công ty lớn nhất, bao gồm cả Apple. Theo quy tắc (Trụ cột Một), một phần lợi nhuận sẽ được phân bổ cho mục đích đánh thuế cho các quốc gia nơi diễn ra doanh số bán hàng.

Trụ cột Một nhằm mục đích chính xác là điều chỉnh, thông qua một cách tiếp cận theo công thức, những thiếu sót của nguyên tắc giá thị trường. Nó đánh dấu một thỏa thuận ngầm của các quốc gia rằng các quy tắc hiện hành không đảm bảo phân bổ công bằng các quyền đánh thuế.

Trớ trêu đầu tiên trong phán quyết của Tòa án Công lý Châu Âu về Apple là nó nâng một quy tắc chống lạm dụng – giá chuyển nhượng – thành một nguyên tắc pháp lý chung và cơ bản vào đúng thời điểm cộng đồng quốc tế thừa nhận rằng nó dẫn đến phân bổ lợi nhuận sai lầm.

Có lẽ khó để xác định giá trị được tạo ra ở đâu, nhưng có vẻ rõ ràng là lợi nhuận của Apple từ thị trường chung EU (và các khu vực pháp lý khác) thuộc về các quốc gia nơi sản phẩm được bán hoặc nơi sản phẩm được thiết kế và chế tạo (Hoa Kỳ) hơn là Ireland. Ít nhất, chúng phải được chia sẻ giữa các quốc gia khác nhau này chứ không phải được phân bổ hoàn toàn cho Ireland.

Trớ trêu thứ hai là người chiến thắng – trong trường hợp này là Ireland – sẽ lấy tất cả… nhưng người chiến thắng lại không muốn tiền. Ireland đã liên kết với Apple để đấu tranh với Ủy ban tại tòa án và hiện đang trì hoãn việc thu hồi và sử dụng số tiền này. Bộ trưởng tài chính Ireland Jack Chambers cho biết sau phán quyết vào tháng 9 rằng sẽ mất nhiều tháng trước khi số tiền 13 tỷ euro được rút ra và sử dụng. Ireland dự kiến sẽ có thặng dư tài chính 25 tỷ euro vào năm 2024, một phần từ tiền của Apple, được hỗ trợ bởi mức thuế tối thiểu 15 phần trăm của Trụ cột Hai.

Các quốc gia có mức thuế thấp khác, như Luxembourg và Singapore, cũng sẽ thu mức thuế tối thiểu đối với lợi nhuận do các công ty phân bổ cho các khu vực pháp lý của họ. Họ sẽ được hưởng lợi từ doanh thu bất ngờ. Tóm lại, các nền kinh tế mở nhỏ, nơi ghi nhận lợi nhuận vượt mức được hưởng lợi từ doanh thu bổ sung và không phải chia sẻ công bằng hơn. Hệ thống thuế quốc tế được sửa chữa một nửa (hoặc vẫn còn một nửa bị hỏng) mang lại lợi ích to lớn cho họ.

Trong khi đó, Trụ cột Một của thỏa thuận thuế toàn cầu vẫn chưa hoàn thành. Nó đòi hỏi một công ước đa phương vẫn chưa được ký kết và sẽ cần sự phê chuẩn của hai phần ba số thượng nghị sĩ Hoa Kỳ, điều này là không thể. Trong bối cảnh này, có một nguy cơ nghiêm trọng là sự mất cân bằng trong phân bổ lợi nhuận trong EU sẽ gia tăng, với các nền kinh tế mở nhỏ (Ireland, Luxembourg, Malta, Síp) là những người chiến thắng gây bất lợi cho các quốc gia thành viên khác.

Ủy ban Châu Âu đang thúc đẩy những thay đổi nhằm giảm thiểu sự bóp méo nhưng các nước EU lại phản đối sự can thiệp của EU vào các vấn đề thuế của họ.

Ủy ban đã đề xuất một chỉ thị về giá chuyển nhượng (Ủy ban châu Âu, 2023a) nhưng các nước EU thay vào đó đã tham gia vào các cuộc thảo luận để khôi phục Diễn đàn giá chuyển nhượng đã bị giải thể vào năm 2019. Một diễn đàn như vậy có thể sẽ dẫn đến một hình thức phối hợp yếu, cho phép các cuộc thảo luận giữa các nước EU nhưng lại cản trở sự hài hòa thực sự của các hoạt động định giá chuyển nhượng. Hơn nữa, một diễn đàn như vậy chỉ có thể được thành lập nếu Ủy ban rút lại đề xuất của mình về một chỉ thị, vì các Hiệp ước EU cấm Hội đồng EU thông qua các hành vi xung đột với các đề xuất lập pháp đang hoạt động.

Chỉ thị theo đề xuất sẽ có giá trị làm rõ tình hình pháp lý, với việc áp dụng hài hòa nguyên tắc giá thị trường. Tuy nhiên, các nước EU nhận thấy kế hoạch này không cung cấp đủ sự linh hoạt để phản ánh động lực của các quy tắc thuế quốc tế. Cũng có nhận thức về rủi ro rằng thẩm quyền sẽ được chuyển giao cho EU. Tuy nhiên, việc áp dụng chỉ thị, nếu được làm cho linh hoạt hơn để phù hợp hơn với các quy tắc của OECD, có thể là một chiến thắng ngắn hạn để cung cấp nhiều sự chắc chắn hơn về thuế, mặc dù nó sẽ không giải quyết được vấn đề phân bổ lợi nhuận không công bằng.

Quan trọng hơn, trong trường hợp không thực hiện Trụ cột Một, EU nên xem xét lại các quy tắc phân bổ lợi nhuận của riêng mình. Các nền kinh tế mở nhỏ không thể tiếp tục là người chiến thắng trong trò chơi thuế thu nhập doanh nghiệp mà không tạo ra căng thẳng.

Ngay từ đầu những năm 1990, nhu cầu về việc hài hòa thuế thu nhập doanh nghiệp của EU đã được xác định (Ruding, 1992). Ủy ban đã đề xuất một chỉ thị chung về cơ sở thuế thu nhập doanh nghiệp hợp nhất vào năm 2013, trong đó sẽ phân bổ lợi nhuận hợp nhất dựa trên các yếu tố chính bao gồm doanh thu, con người và tài sản. Sự phản đối của các quốc gia thành viên đối với việc Ủy ban can thiệp vào các vấn đề thuế có chủ quyền của họ đã giết chết đề xuất này.

Vào năm 2023, Ủy ban đã đề xuất một kế hoạch khiêm tốn hơn với đề xuất BEFIT (Kinh doanh tại Châu Âu: Khung thuế thu nhập; Ủy ban Châu Âu, 2023b), trong đó đưa ra các quy tắc chung để tính toán lợi nhuận ở cấp độ tập đoàn nhưng tránh vấn đề phân bổ lợi nhuận giữa các quốc gia. Phán quyết của Tòa án Công lý Châu Âu có thể đưa cuộc tranh luận về phân bổ lợi nhuận trở lại bàn đàm phán. Có thể các quốc gia EU vẫn thích một kết quả kém hiệu quả hơn, không có thẩm quyền của EU, hơn là một giải pháp cải thiện sẽ chuyển giao thẩm quyền thuế cho EU. Tuy nhiên, việc hành động là rất cấp thiết.

Ủy ban mới cho giai đoạn 2024-2029 có thể tổ chức một cuộc tranh luận mở về các bước tiếp theo, từ cả góc độ thuế và góc độ tài chính. Không có khả năng các nước EU sẽ đồng ý hài hòa hóa, cho dù là cơ sở thuế hay giá chuyển nhượng. Việc thiếu tiến triển trong các cuộc đàm phán quốc tế Trụ cột Một sẽ không dẫn đến việc EU dẫn đầu. Thực tế là, để khắc phục tình trạng mất cân bằng hiện tại, một đề xuất khác của Ủy ban, từ năm 2021, về một nguồn thống kê mới cho ngân sách EU dựa trên đại diện là lợi nhuận của công ty, có thể là một chiến thắng nhanh hơn (Saint-Amans, 2024). Nó sẽ làm giảm bớt kết quả vô lý của việc thực hiện các quy tắc hiện hành, được củng cố bởi quyết định tồi tệ của Tòa án Công lý Châu Âu về Apple.