Các nước Liên minh châu Âu đang trải qua cái có thể được gọi là ‘chuyển đổi quốc phòng’. Trong bối cảnh chiến tranh ở Ukraine và tình hình địa chính trị xấu đi nghiêm trọng ở châu Âu, họ đang ghi nhận những bước nhảy vọt lớn về quy mô ngân sách quốc phòng.

Tuy nhiên, theo các quy tắc tài chính EU được cải cách gần đây, các quốc gia phải đạt được vị thế tài chính đảm bảo rằng các khoản nợ vượt quá 60 phần trăm GDP được đưa vào quỹ đạo giảm dần và thâm hụt duy trì dưới 3 phần trăm GDP trong trung hạn. Cán cân chính phủ ở hầu hết các quốc gia hiện đang thấp hơn mức cho phép giảm nợ theo yêu cầu, thường là ở mức chênh lệch lớn. Do đó, các chính phủ cần phải thực hiện cắt giảm liên tục chi tiêu (không tính lãi) hoặc tăng thuế vĩnh viễn. Chi tiêu quân sự lớn hơn làm tăng gánh nặng điều chỉnh lên phần còn lại của ngân sách.

Điều này đang gây căng thẳng. Bộ trưởng tài chính Ba Lan, Andrzej Domański, đã chỉ trích các quy tắc áp đặt việc cắt giảm thâm hụt ngân sách chính phủ khi đất nước phải đối mặt với áp lực mạnh mẽ về việc tăng chi tiêu quốc phòng. Ba Lan đang trải qua quá trình xây dựng quân đội thời bình chưa từng có, với chi tiêu quốc phòng tăng gần gấp đôi từ 2,5 phần trăm GDP vào năm 2022 lên gần 5 phần trăm vào năm 2025, giá trị ngang bằng hoặc cao hơn giá trị của Hoa Kỳ.

Những tuyên bố của Domański có thể phục vụ cho mục đích kép. Trong ngắn hạn, ông có thể tìm cách ngăn chặn trước những hậu quả tiêu cực đối với Ba Lan, dưới hình thức leo thang các thủ tục của EU nhằm kiềm chế thâm hụt của các quốc gia, với các hình phạt kèm theo. Trong dài hạn, ông có thể muốn mở lại cuộc thảo luận về các quy tắc tài chính, cụ thể là về chế độ đối xử đặc biệt đối với chi tiêu quân sự. Cách đầu tiên có khả năng thành công dựa trên kinh nghiệm (xem phụ lục để biết chi tiết về tình hình cụ thể của Ba Lan), nhưng triển vọng cho cách thứ hai rõ ràng là kém thuận lợi hơn, mặc dù có thể lập luận là đáng để suy ngẫm hơn.

Nguyên tắc vàng cho đầu tư quân sự?

Liệu việc tăng cường quân sự ở Ba Lan và các nước EU khác có dẫn đến thay đổi trong các quy tắc tài chính của EU dưới hình thức miễn trừ cho đầu tư quân sự không? Hai cân nhắc chính chống lại sự thay đổi như vậy:

Đầu tiên, khuôn khổ tài chính của EU vừa được cải cách, với các quốc gia hiện đang phải đối mặt với bài kiểm tra đầu tiên về việc áp dụng khuôn khổ này. Ý tưởng về một quy tắc vàng, tức là cho phép đầu tư được tài trợ mà không có giới hạn nợ, vẫn bị loại trừ vì khó có thể điều hòa với thâm hụt và giới hạn nợ của EU. Nhưng về cơ bản hơn, nó không tương thích với khái niệm về tính bền vững của nợ, vốn là cốt lõi của cải cách và được cải cách này vận hành thông qua công cụ phân tích tính bền vững của nợ (DSA).

Các quốc gia có nợ cao được yêu cầu đưa nợ công của mình vào lộ trình giảm dần trong trung hạn. Có thể linh hoạt hạn chế đối với mốc thời gian điều chỉnh, có thể kéo dài tới bảy năm để đổi lấy các cam kết về cải cách và đầu tư. Nhưng không được phép linh hoạt về phạm vi của các quy tắc, về cơ bản phải bao gồm tất cả các hoạt động ảnh hưởng đến quy mô nợ công. Cũng lưu ý rằng đầu tư đúng nghĩa, lợi nhuận hoãn lại mà theo thời gian cung cấp lý do chính đáng cho ý tưởng về quy tắc vàng, chỉ chiếm chưa đến 20 phần trăm chi tiêu quân sự trong EU (Cepparulo và Pasimeni, 2024).

Thứ hai, ngay cả khi “quy tắc vàng” theo nghĩa tiêu chuẩn của thuật ngữ này bị loại trừ và chỉ được phép áp dụng khoản trợ cấp tạm thời và cuối cùng là tự điều chỉnh cho đầu tư quân sự thì vấn đề về việc EU nên kiểm soát chất lượng và thành phần của khoản đầu tư để đổi lấy sự miễn trừ vẫn phải được giải quyết.

Vấn đề này nảy sinh trong bối cảnh thảo luận về việc liệu khuôn khổ tài khóa có nên được thay đổi hay không và thay đổi như thế nào để phù hợp với đầu tư công xanh – ví dụ như liệu “quy tắc vàng xanh có trách nhiệm về mặt tài khóa” có thể tạo điều kiện cho quá trình chuyển đổi xanh bằng cách “miễn trừ các khoản đầu tư công được Hội đồng phê duyệt được chỉ định rõ ràng” (Darvas và cộng sự, 2024) khỏi việc áp dụng các yêu cầu điều chỉnh tối thiểu khác ngoài các yêu cầu bắt nguồn từ DSA. Do đó, mục tiêu về tính bền vững về tài khóa sẽ được bảo toàn, vì miễn trừ chỉ có thể áp dụng cho các khoản đầu tư tăng tạm thời và khi kết thúc chương trình đầu tư, quốc gia sẽ đạt được số dư chính cho phép trả hết khoản nợ bổ sung.

Tuy nhiên, việc thực hiện hiệu quả đề xuất này vẫn phải tính đến sự miễn cưỡng của các chính phủ quốc gia khi để EU chỉ đạo trong các lựa chọn chi tiêu của họ. Các chính phủ có thể đặc biệt phản đối bất kỳ sự can thiệp nào được nhận thấy của EU đối với các quyết định về quốc phòng, vốn nằm ở cốt lõi của chủ quyền và do đó vẫn nằm ngoài thẩm quyền của EU. Ngoài ra, các chính phủ có thể chấp nhận chỉ đạo theo hình thức, với nhận thức rằng sẽ có ít sự giám sát hiệu quả đối với các lựa chọn của họ. Tuy nhiên, điều này sẽ đặt ra câu hỏi về cơ sở lý luận cho việc đưa ra các miễn trừ khỏi các quy tắc chung ngay từ đầu.

Bẻ cong các quy tắc

Tất cả những điều này không có nghĩa là các quy tắc tài khóa của EU sẽ không uốn cong dưới áp lực của các quyết định chi tiêu quân sự được biện minh bởi tình hình địa chính trị ngày càng tồi tệ. Ba Lan có thể phải đối mặt với việc áp dụng nhẹ nhàng thủ tục thâm hụt quá mức – thủ tục kỷ luật nhằm đưa thâm hụt xuống dưới 3 phần trăm GDP càng sớm càng tốt – nếu nước này đi chệch khỏi con đường điều chỉnh tài khóa vì lý do tăng chi tiêu quân sự (xem phụ lục). Ủy ban Châu Âu, cơ quan giám sát các quy tắc tài khóa, thậm chí cuối cùng có thể đưa ra một cách giải thích sáng tạo về các quy tắc theo hướng của quy tắc vàng xanh có trách nhiệm về mặt tài khóa đã đề cập ở trên. Theo cái gọi là điều khoản đầu tư được đưa vào phiên bản trước của các quy tắc tài khóa mà không có cơ sở pháp lý rõ ràng, các sai lệch tạm thời khỏi con đường điều chỉnh hướng tới mục tiêu ngân sách trung hạn được phép trong một số điều kiện nhất định, để tài trợ cho các chương trình đầu tư đã chọn.

Có tính đến những áp lực khác tác động đến việc thực hiện các quy tắc tài chính của EU (Pench, 2024a), khuôn khổ tài chính mới cũng có thể bị xói mòn dần dần trong thực tế, trong đó sự gia tăng chi tiêu quân sự đang diễn ra có thể trở thành động lực chính. Thay vì cam chịu với viễn cảnh này, các chính phủ EU và Ủy ban có thể muốn áp dụng một cách tiếp cận chủ động bao gồm hai yếu tố:

Khám phá khả năng đưa ra thông qua cách diễn giải các quy tắc tài chính được cải cách một quy tắc vàng về đầu tư có trách nhiệm tương thích với DSA, để bao gồm các chương trình đầu tư liên quan đến quá trình chuyển đổi xanh và quốc phòng. Mặc dù việc thực hiện điều này có thể là thách thức – đặc biệt là xác định khoản đầu tư đủ điều kiện theo quy tắc mới – cách tiếp cận này có thể được ưu tiên hơn so với sự linh hoạt được cấp hiệu quả sau đó, tức là thông qua việc không thực thi các quy tắc thông thường, trên cơ sở từng trường hợp cụ thể.

Đối với những lĩnh vực đầu tư quốc phòng mà các đặc điểm kinh tế nổi bật của hàng hóa công cộng – tác động bên ngoài và hiệu ứng quy mô – đặc biệt mạnh mẽ trên phạm vi biên giới (ví dụ: phòng không chống lại các cuộc tấn công có thể xảy ra từ Nga), có thể hình dung các thỏa thuận để tài trợ cho các dự án chung thông qua việc sử dụng nợ của EU bên ngoài các quy tắc tài chính (Steinbach và Wolff, 2024).