Trong hai thập kỷ qua, việc các ứng cử viên tổng thống ở cả hai đảng cam kết không tăng thuế đối với ít nhất một số nhóm thu nhập đã trở nên phổ biến. Ví dụ, vào năm 2008, John McCain đã hứa không tăng thuế đối với bất kỳ nhóm thu nhập nào, trong khi Barack Obama cam kết không tăng thuế đối với những cá nhân có thu nhập dưới 200.000 đô la và đối với những gia đình có thu nhập dưới 250.000 đô la. Tương tự như vậy, vào năm 2016, Donald Trump đã cam kết giảm thuế cho tầng lớp trung lưu và Hillary Clinton cam kết không tăng thuế đối với những cá nhân có thu nhập dưới 250.000 đô la. Gần đây nhất, vào năm 2020, Joe Biden đã cam kết không tăng thuế đối với bất kỳ ai có thu nhập dưới 400.000 đô la và vào năm 2024, Kamala Harris đã tái khẳng định cam kết này.

Những lời cam kết này rõ ràng được đưa ra để bảo vệ các hộ gia đình “trung lưu” (và cử tri trung lưu!) khỏi việc tăng thuế. Do đó, chúng cũng là một tuyên bố về việc ai sẽ chịu gánh nặng tài trợ cho chi tiêu liên bang và hệ thống thuế nên tiến bộ như thế nào.

Nhưng những cam kết này cũng làm phức tạp thêm quá trình phát triển và thực hiện chính sách thuế tốt. Theo thiết kế, chúng đặt một phần lớn cơ sở thuế “ra khỏi bàn”, khiến việc tăng doanh thu trở nên khó khăn hơn. Ít rõ ràng hơn, những cam kết này cũng khiến việc tăng doanh thu từ các hộ gia đình có thu nhập cao trở nên khó khăn hơn vì chúng miễn thuế cho một phần thu nhập của các hộ gia đình có thu nhập cao. Điều này khiến việc tăng tính lũy tiến của thuế thu nhập trở nên khó khăn hơn. Cuối cùng, những cam kết này có thể khiến việc ban hành và thực hiện các chương trình thuế hoặc chi tiêu mới trở nên khó khăn về mặt chính trị hoặc thực tế. Điều này đã gây ra một số tình huống khó xử trong quá khứ và có thể khiến việc đàm phán một thỏa thuận giảm thâm hụt trong tương lai trở nên khó khăn bằng cách loại bỏ một số chính sách nhất định khỏi bàn trước khi cuộc thảo luận thậm chí bắt đầu.

Để minh họa cho doanh thu và tác động phân phối của các loại cam kết này, chúng tôi ước tính tác động của việc tăng tỷ lệ thuế thu nhập theo luật định thêm 10% theo các ngưỡng miễn trừ thu nhập khác nhau bằng cách sử dụng mô hình mô phỏng vi mô của Trung tâm Chính sách Thuế Urban-Brookings. Chúng tôi xem xét tác động của năm ngưỡng nổi bật: $0; $100.000; $250.000; $400.000; và $1.000.000. Trong bài tập này, chức năng của cam kết là miễn thuế cho những người nộp thuế dưới ngưỡng này khỏi việc tăng thuế. Cụ thể, chúng tôi giả định ngưỡng này áp dụng cho các cặp vợ chồng nộp thuế chung dựa trên tổng thu nhập đã điều chỉnh. Ngưỡng đối với người nộp thuế không kết hôn được thiết lập bằng một nửa ngưỡng đối với người nộp thuế đã kết hôn.

Chúng tôi áp dụng mức tăng thuế 10% cho tất cả các mức thuế thu nhập cá nhân, bao gồm cả những mức áp dụng cho thu nhập từ vốn và theo Thuế tối thiểu thay thế (nhưng không áp dụng cho các loại thuế khác, như thuế tiền lương hoặc thuế thu nhập đầu tư ròng). Trong mỗi mô phỏng mà chúng tôi ước tính, mức thay đổi về thuế suất đối với bất kỳ nhóm nào vượt ngưỡng đều giống hệt nhau—mức tăng 10% đối với tất cả các mức thuế vượt ngưỡng. Nói cách khác, sự khác biệt duy nhất về doanh thu và thuế suất giữa các mô phỏng phát sinh từ sự thay đổi về ngưỡng. (Để tập trung vào các điểm chính của bài báo này, chúng tôi giả định rằng không có thay đổi nào về hành vi theo các chế độ thuế thay thế.)

Chúng tôi cho rằng mức tăng thuế suất này ảnh hưởng đến năm thuế 2025. Chúng tôi chọn cơ sở này để đảm bảo rằng mức thuế cá nhân thấp hơn được quy định bởi Đạo luật cắt giảm thuế và việc làm vẫn có hiệu lực. Mô hình mô phỏng vi mô TPC dự đoán rằng tổng số tiền thuế sẽ là 4,8 nghìn tỷ đô la vào năm 2025 và mức thuế liên bang trung bình mà người Mỹ phải trả sẽ là 19,8%.

Lưu ý rằng ví dụ chính sách của chúng tôi, ngay cả khi không có ngưỡng, sẽ tăng tỷ lệ thuế nhiều hơn theo giá trị tuyệt đối đối với người nộp thuế có thu nhập cao hơn vì đây là mức tăng tỷ lệ thuế trong một hệ thống vốn đã được đặc trưng bởi mức thuế lũy tiến mạnh. Ví dụ, theo chính sách này, tỷ lệ thuế suất thấp nhất chỉ tăng một phần trăm (từ 10 lên 11%), trong khi tỷ lệ đối với những người ở mức thuế suất cao nhất tăng 3,7 phần trăm (từ 37 lên 40,7%).

Hình 1 minh họa sự thay đổi về doanh thu từ ví dụ chính sách này dựa trên các ngưỡng khác nhau. Nếu không có ngưỡng nào—tức là không có cam kết miễn thuế thu nhập cho một số nhóm nhất định—và thuế tăng 10% trên diện rộng, chính sách này sẽ tăng thêm 221 tỷ đô la doanh thu thuế vào năm 2025 (minh họa bằng thanh màu cam) và sẽ tăng mức thuế liên bang trung bình mà người Mỹ phải trả thêm 1,1 điểm phần trăm (đường màu xanh).

Nếu ngưỡng cam kết không tăng thuế được thiết lập là 100.000 đô la, chính sách này thay vào đó sẽ tăng 166 tỷ đô la, giảm 25% doanh thu mới so với kịch bản không có ngưỡng. Ở mức 400.000 đô la, chính sách này sẽ tăng 71 tỷ đô la và ở mức 1 triệu đô la, chính sách này sẽ chỉ tăng 39,4 tỷ đô la, hoặc giảm 82% doanh thu mới. Tóm lại, việc miễn thuế một phần lớn cơ sở thuế sẽ hạn chế khả năng tăng doanh thu của chính sách này.

Sự sụt giảm mạnh về doanh thu phản ánh thực tế là mỗi lần tăng ngưỡng sẽ loại bỏ một phần lớn hơn của người nộp thuế, và do đó là thu nhập, khỏi cơ sở thuế. Ví dụ, ngưỡng 400.000 đô la loại trừ hơn 95% đơn vị thuế.

Hình 2 cho thấy mức thuế suất trung bình thay đổi như thế nào đối với từng nhóm khi ngưỡng cam kết không tăng thuế tăng lên. Khi không có ngưỡng, tính lũy tiến của mức tăng thuế 10% là rõ ràng: Mức thuế suất trung bình chỉ tăng 0,3 điểm phần trăm đối với các hộ gia đình có thu nhập dưới 100.000 đô la, tăng 0,9 điểm phần trăm đối với các hộ gia đình có thu nhập từ 100.000 đến 200.000 đô la, tăng 1,3 điểm phần trăm đối với các hộ gia đình có thu nhập từ 250.000 đến 400.000 đô la, tăng 1,7 điểm phần trăm đối với các hộ gia đình có thu nhập từ 400.000 đến 1 triệu đô la và tăng 2,4 điểm phần trăm đối với các hộ gia đình có thu nhập trên 1 triệu đô la. Nói cách khác, mức tăng thuế suất trung bình đối với các hộ gia đình giàu nhất lớn hơn tám lần so với những hộ gia đình có thu nhập thấp nhất.

Khi ngưỡng cam kết không tăng thuế tăng lên, tác động lên mức thuế suất trung bình đối với các hộ gia đình bị ảnh hưởng sẽ giảm xuống. Ví dụ, nếu ngưỡng được đặt là 100.000 đô la, mức tăng trong mức thuế suất trung bình đối với các hộ gia đình có thu nhập từ 100.000 đến 250.000 đô la sẽ giảm từ 0,9 xuống 0,5 điểm phần trăm, giảm 44% so với chính sách không ngưỡng. Tương tự như vậy, nếu ngưỡng được đặt là 400.000 đô la, mức tăng trong mức thuế suất trung bình đối với các hộ gia đình có thu nhập từ 400.000 đến 1 triệu đô la sẽ giảm từ 1,7 xuống 0,7 điểm phần trăm, giảm 59%.

Tuy nhiên, lưu ý rằng các nhóm được hưởng lợi nhiều nhất từ việc tăng ngưỡng không nhất thiết là những người nộp thuế dường như bị ảnh hưởng trực tiếp. Hình 3 minh họa mức doanh thu trung bình bị mất trên mỗi người nộp thuế do liên tiếp tăng ngưỡng thuế cam kết. Ví dụ, việc tăng ngưỡng từ 250.000 đô la lên 400.000 đô la không làm giảm thuế của bất kỳ ai có thu nhập dưới 250.000 đô la. Trong số những người nộp thuế có thu nhập từ 250.000 đến 400.000 đô la, mức tiết kiệm trung bình là khoảng 640 đô la. Nhưng mức tiết kiệm thậm chí còn lớn hơn đối với các hộ gia đình giàu có hơn dưới ngưỡng này: Người nộp thuế có thu nhập từ 400.000 đến 1 triệu đô la tiết kiệm được khoảng 2.500 đô la và người nộp thuế có thu nhập trên 1 triệu đô la tiết kiệm được gần 2.700 đô la.

Ngoài việc hạn chế doanh thu và làm giảm tính tiến bộ, những cam kết này còn khiến việc xây dựng, cải cách và thực hiện chính sách thuế trở nên khó khăn hơn. Không còn nghi ngờ gì nữa, lựa chọn chính sách thuế lớn nhất mà Quốc hội và Chính quyền tiếp theo phải đối mặt sẽ là liệu có nên gia hạn các điều khoản của Đạo luật Cắt giảm Thuế và Việc làm (TCJA) sẽ hết hạn sau ngày 31 tháng 12 năm 2025 hay không và như thế nào. Nhiều điều khoản trong số này giảm nhiều loại thuế thu nhập cá nhân. Văn phòng Ngân sách Quốc hội ước tính rằng việc gia hạn toàn bộ TCJA sẽ tốn gần 5 nghìn tỷ đô la trong khung thời gian mười năm có liên quan. Một số người đã đề xuất gia hạn TCJA một cách tinh tế hơn, duy trì việc cắt giảm thuế thu nhập cá nhân nhưng chỉ dành cho các hộ gia đình có thu nhập dưới 400.000 đô la. Tuy nhiên, việc tuân thủ nghiêm ngặt cam kết này sẽ dẫn đến sự phức tạp trong thiết kế và những biến dạng về hành vi trái ngược với những người thuê chính của chính sách thuế tối ưu.

Ví dụ, TCJA không chỉ hạ mức thuế suất đối với hầu hết người nộp thuế mà còn thay đổi nhiều điều khoản khác nhau để đơn giản hóa thuế và thay đổi cơ sở tính thuế, như tăng gần gấp đôi mức khấu trừ tiêu chuẩn, loại bỏ các miễn trừ cá nhân, tăng tín dụng thuế trẻ em, hạn chế một số khoản khấu trừ thuế và giảm tác động của Thuế tối thiểu thay thế (AMT). Gần ba phần tư chi phí gia hạn TCJA đến từ việc gia hạn các điều khoản thuế thu nhập cá nhân. Việc áp dụng ngưỡng không tăng thuế vào các cuộc đàm phán về các điều khoản hết hạn này sẽ khóa không chỉ các khoản cắt giảm thuế dưới ngưỡng mà còn cả hầu hết các khoản cắt giảm thuế trên ngưỡng vì sẽ khó hoặc khó áp dụng một bộ thông số thuế (như khấu trừ tiêu chuẩn hoặc giảm AMT) cho người nộp thuế dưới ngưỡng nhưng không áp dụng cho người nộp thuế trên ngưỡng.

Tương tự như vậy, TCJA đã đưa ra một khoản cắt giảm thuế cho những cá nhân có thu nhập chuyển tiếp thông qua khoản khấu trừ Mục 199A mới. Mặc dù tính mong muốn của chính sách thuế này đã bị các nhà kinh tế đặt câu hỏi, nhưng không còn nghi ngờ gì nữa rằng khoản khấu trừ này đã cung cấp một khoản cắt giảm thuế lớn cho các hộ gia đình có thu nhập chuyển tiếp và việc gia hạn toàn bộ khoản cắt giảm thuế này sẽ tốn 700 tỷ đô la trong mười năm. Việc giới hạn khoản cắt giảm thuế này đối với các hộ gia đình có thu nhập dưới 400.000 đô la sẽ làm phức tạp thêm cho luật thuế, đặc biệt là đối với những người nộp thuế có cả thu nhập từ tiền lương và thu nhập chuyển tiếp, những người sẽ phải đối mặt với sự đánh đổi khi tổng thu nhập của họ vượt qua ngưỡng 400.000 đô la.

Ngoài việc hạn chế doanh thu và các tính năng phân phối, các cam kết ngưỡng có thể gây ra sự phức tạp theo những cách không ngờ tới. Ví dụ, ước tính mới nhất về thuế chưa thanh toán, hay khoảng cách thuế ròng, lên tới 625 tỷ đô la trong TY2020 và 2021. May mắn thay, Đạo luật Giảm lạm phát đã cung cấp 80 tỷ đô la cho IRS để tăng cường hoạt động của mình và hơn một nửa số tiền này được phân bổ cho các hoạt động thực thi. Tuy nhiên, một số người nêu lên lo ngại rằng hoạt động thực thi tăng cường có thể tạo ra doanh thu thuế từ các hộ gia đình có thu nhập dưới 400.000 đô la mỗi năm. Do đó, chính quyền Biden đã cam kết rằng sẽ không có thay đổi nào về tỷ lệ kiểm toán đối với những người nộp thuế có thu nhập dưới 400.000 đô la. Tại sao những kẻ gian lận thuế lại thoát khỏi việc thực thi tăng cường dựa trên số tiền họ báo cáo trong thu nhập gộp đã điều chỉnh (AGI) cho IRS?

Những cam kết này cũng có thể khiến việc sử dụng hệ thống thuế để giải quyết các vấn đề xã hội khác trở nên khó khăn. Tổng thống Obama đã bị chỉ trích vì Đạo luật Chăm sóc Giá cả phải chăng (ACA), đạo luật này mở rộng bảo hiểm y tế cho hàng triệu người Mỹ, một phần dựa trên lập luận rằng nhiệm vụ cá nhân của ACA đã vi phạm cam kết 250.000 đô la của ông. Quỹ Ủy thác An sinh Xã hội, nơi chi trả các chế độ hưu trí quan trọng cho hàng triệu người Mỹ, được tài trợ bởi thuế tiền lương Bảo hiểm Tuổi già, Người sống sót và Khuyết tật (OASDI) áp dụng cho 168.600 đô la tiền lương đầu tiên. Những người ủy thác của các quỹ ủy thác An sinh Xã hội và Medicare gần đây đã ước tính rằng dự trữ của quỹ ủy thác sẽ cạn kiệt vào năm 2035, sau đó sẽ chỉ có đủ thu nhập để chi trả khoảng 80% các chế độ phúc lợi theo lịch trình. Nhiều người đồng ý rằng việc mở rộng thuế tiền lương OASDI có thể là cần thiết như một phần của giải pháp để củng cố mạng lưới an toàn quan trọng này của Hoa Kỳ, nhưng việc mở rộng thuế tiền lương có thể bị coi là vi phạm cam kết về thuế. Điều này hạn chế khả năng của các nhà hoạch định chính sách trong việc dựa vào chính sách thuế để giải quyết cuộc khủng hoảng đang rình rập này.

Cuối cùng, một số nhà hoạch định chính sách tiến bộ thường chỉ ra rằng Hoa Kỳ là quốc gia OCED duy nhất không bắt buộc tất cả người Mỹ phải được hưởng chế độ nghỉ thai sản có lương và họ ủng hộ các chính sách cung cấp chế độ nghỉ phép gia đình và y tế có lương. Ví dụ, Đạo luật Nghỉ phép Bảo hiểm Gia đình và Y tế (FAMILY), gần đây đã được Thượng nghị sĩ Gillibrand (D-NY) và Đại biểu Rosa DeLauro (D-CT) đưa trở lại vào Quốc hội khóa 118, sẽ đưa ra một lệnh liên bang cho các chế độ phúc lợi như vậy, được tài trợ bởi thuế tiền lương. Thiết kế tài trợ này tương tự như các lệnh của tiểu bang hiện đang có hiệu lực tại 13 tiểu bang và Quận Columbia. Việc thực hiện Đạo luật FAMILY có phải là vi phạm cam kết 400.000 đô la không?

Cuối cùng, quỹ đạo của nợ liên bang Hoa Kỳ không thể bị bỏ qua. Văn phòng Ngân sách Quốc hội dự đoán rằng thâm hụt sẽ lên tới 2 nghìn tỷ đô la cho năm tài chính hiện tại và nợ Liên bang do công chúng nắm giữ sẽ lên tới 122% GDP vào năm 2034. Và những dự báo này được đưa ra với giả định rằng các điều khoản của TCJA sẽ hết hạn, theo lịch trình, sau ngày 31 tháng 12 năm 2025. Rõ ràng là cần có doanh thu mới để giải quyết tình trạng mất cân bằng tài chính đang nổi lên này. Cũng rõ ràng là trong khi các cam kết thuế của tầng lớp trung lưu có thể là chính sách tốt, thì chúng lại gây ra những bất lợi đáng kể về kinh tế và thực tế.