Khi những lo ngại về khả năng đạt được Chương trình nghị sự 2030 về Phát triển bền vững ngày càng gia tăng, một cơ hội đang xuất hiện để thúc đẩy nền kinh tế tuần hoàn như một giải pháp cho tương lai – và đưa khái niệm này vào trọng tâm hành động trong mọi việc, từ giải quyết biến đổi khí hậu đến giảm nghèo.

Tiềm năng chuyển đổi của ‘nền kinh tế tuần hoàn’ trong việc giải quyết các thách thức về môi trường và xã hội toàn cầu đang nhận được sự chú ý ngày càng tăng của quốc tế, với sự quan tâm gần đây đặc biệt được thúc đẩy bởi sự công nhận rằng chương trình nghị sự phát triển bền vững do Liên hợp quốc dẫn đầu hiện đang bị chững lại. Cho đến nay, nền kinh tế tuần hoàn phần lớn nằm ngoài chương trình nghị sự đó, mặc dù xuất hiện rộng rãi trong tư duy của chính phủ và có vị thế ngày càng tăng như một giải pháp thay thế bền vững cho các mô hình kinh tế gây ô nhiễm và lãng phí hiện nay. Tuy nhiên, với cộng đồng chính sách đa phương đang xem xét cấp bách cả cách khôi phục tiến trình đình trệ đối với các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG) và bất kỳ khuôn khổ nào thay thế hoặc mở rộng các Mục tiêu Phát triển Bền vững sau năm 2030 nên chứa đựng những gì, thì có một cơ hội để đưa các nguyên tắc kinh tế tuần hoàn vào hệ thống quốc tế một cách toàn diện và chính thức hơn.

Bài nghiên cứu này được viết với mục đích rõ ràng là đóng góp ý tưởng cho việc thiết lập lại SDG mới nổi này, tại các sự kiện sắp tới vào mùa thu năm 2024 – đáng chú ý nhất là Hội nghị thượng đỉnh về tương lai của Liên hợp quốc – và trong các cuộc thảo luận liên tục đến năm 2025 và sau đó. Chúng tôi đưa ra lập luận về việc đẩy nhanh và đào sâu quá trình chuyển đổi sang các mô hình kinh tế tuần hoàn, có tính đến các sự đánh đổi tiềm ẩn và hậu quả không mong muốn mà những đổi mới mang tính đột phá có thể mang lại. Bài báo nhấn mạnh vai trò quan trọng mà việc mở rộng nền kinh tế tuần hoàn có thể đóng góp trong việc hỗ trợ các SDG và định hình những gì diễn ra sau chúng. Về vấn đề sau, chúng tôi trình bày một bản thiết kế chính sách để phát triển nền kinh tế tuần hoàn đến năm 2050 (xem Chương 4, Bảng 2).

Trọng tâm trong lập luận của chúng tôi là ý tưởng rằng nền kinh tế tuần hoàn và các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG) bổ sung cho nhau một cách tự nhiên. Sự nổi bật trong khuôn khổ SDG có thể giúp nền kinh tế tuần hoàn đạt được quy mô và phạm vi quan trọng, từ đó cải thiện triển vọng đạt được nhiều mục tiêu của SDG (xem Bảng 1). Việc liên kết hai yếu tố này sẽ mang lại lợi ích chung. Nền kinh tế tuần hoàn cần sự chấp thuận của hệ thống Liên hợp quốc và các tổ chức đa phương khác để có thể khẳng định vị thế trên toàn cầu. Đồng thời, nền kinh tế tuần hoàn mang lại triển vọng hành động hiệu quả hơn rất nhiều đối với cuộc khủng hoảng ba hành tinh về ô nhiễm, biến đổi khí hậu và mất đa dạng sinh học – chính xác là loại chất xúc tác mà Chương trình nghị sự 2030 đang gặp khó khăn của Liên hợp quốc về Phát triển Bền vững có thể sử dụng.

‘Nền kinh tế tuần hoàn’ có thể được coi là một hệ thống được thiết kế để mang lại sự thịnh vượng về mặt xã hội và kinh tế mà không đòi hỏi mức khai thác, tiêu thụ hoặc ô nhiễm nguyên liệu thô không bền vững. Nói một cách đơn giản, nền kinh tế tuần hoàn kết hợp ba nguyên tắc thiết kế: loại bỏ chất thải và ô nhiễm; kéo dài tuổi thọ của sản phẩm và vật liệu càng lâu càng tốt; và tái tạo các hệ thống tự nhiên. Nó có thể bao gồm nhiều loại hoạt động khác nhau – thiết kế sinh thái hàng hóa, các giải pháp thay thế ‘sản phẩm dưới dạng dịch vụ’ cho quyền sở hữu sản phẩm, canh tác tái tạo và phục hồi, và sử dụng hàng hóa đã tân trang và hàng cũ chỉ là một vài ví dụ. Đạt được nền kinh tế tuần hoàn không chỉ đơn thuần là tái chế nhiều hơn: nó đòi hỏi phải định hướng lại và thiết kế lại các mục tiêu và cấu trúc cơ bản của các hệ thống cung cấp xã hội (thực phẩm, giao thông, năng lượng, nơi ở) theo những cách giảm đáng kể mức tiêu thụ nguyên liệu thô và năng lượng.

Một tài liệu khoa học mạnh mẽ nhấn mạnh những lợi thế của các mô hình kinh tế tuần hoàn so với các mô hình chủ yếu khai thác, thâm dụng tài nguyên hiện nay (thường được các nhà nghiên cứu mô tả là ‘tuyến tính’). Theo một số ước tính, việc chuyển sang nền kinh tế tuần hoàn có thể mở khóa tới 1,5 nghìn tỷ đô la giá trị chỉ trong ba lĩnh vực của nền kinh tế Hoa Kỳ. Nó có thể giúp đạt được 45 phần trăm lượng khí thải nhà kính toàn cầu cần thiết để giảm thiểu biến đổi khí hậu bằng cách chuyển đổi cách sản xuất và sử dụng sản phẩm và vật liệu. Nó cũng có thể khôi phục đa dạng sinh học toàn cầu về mức năm 2000 chỉ trong vòng hơn một thập kỷ. Tuy nhiên, nếu không đưa nền kinh tế tuần hoàn vào quy mô lớn, ngược lại, mức tiêu thụ tài nguyên có thể tăng 60 phần trăm so với mức năm 2020 vào năm 2060, trong khi hơn một nửa trong số 169 mục tiêu trong 17 Mục tiêu Phát triển Bền vững có thể không đạt được. Nói cách khác, nền kinh tế tuần hoàn đang trở nên quá quan trọng để các nhà hoạch định chính sách có thể bỏ qua, đặc biệt là trong bối cảnh lo ngại ngày càng tăng về nhiệt độ toàn cầu tăng cao, thiếu tiến triển trong các Mục tiêu Phát triển Bền vững và thế giới không đạt được nhiều mục tiêu về môi trường.

Tuy nhiên, cho đến nay, câu chuyện về nền kinh tế tuần hoàn thường là câu chuyện về tham vọng khiêm tốn, các sáng kiến cục bộ và các dự án thử nghiệm hoặc quy mô nhỏ được triển khai không mạch lạc. Như chúng tôi lập luận trong bài báo này, nền kinh tế tuần hoàn cần được mở rộng quy mô và phối hợp toàn cầu. Một trong những thách thức cơ bản nhất là không có đủ hoạt động kinh tế tuần hoàn đang diễn ra: theo một ước tính, nền kinh tế toàn cầu chỉ có 7,2 phần trăm ‘tuần hoàn’, nếu đo bằng tỷ lệ vật liệu thứ cấp (tức là đã qua sử dụng) mà nó tiêu thụ. Vấn đề thứ hai là thiếu đại diện thể chế chuyên trách. Trong khi Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi Khí hậu (UNFCCC) tồn tại để điều phối chính sách khí hậu toàn cầu và Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA) cung cấp một cấu trúc điều phối cho ngành năng lượng, thì không có cấu trúc tương đương nào tồn tại cho nền kinh tế tuần hoàn. Điều cần thiết là một loại IEA cho nền kinh tế tuần hoàn, có thể nói như vậy: một cơ quan đa phương có thể ủng hộ nền kinh tế tuần hoàn với các nhà hoạch định chính sách và trong hệ thống Liên hợp quốc, và có thể điều phối chính sách, quy định và tiêu chuẩn.

Vấn đề thứ ba, một phần xuất phát từ những điều trên, là hành động đối với nền kinh tế tuần hoàn vẫn còn phân mảnh ở cấp độ toàn cầu. Tất cả các quốc gia đều phụ thuộc ở các mức độ khác nhau vào thương mại nước ngoài đối với các vật liệu, hàng hóa và dịch vụ liên quan đến các hoạt động tuần hoàn. Tương tự như vậy, các tiêu chuẩn ‘thiết kế sinh thái’ yêu cầu các sản phẩm phải đáp ứng các tiêu chí tuần hoàn nghiêm ngặt sẽ ảnh hưởng đến chuỗi cung ứng toàn cầu, với những tác động có khả năng vượt ra ngoài phạm vi quyền hạn nơi các tiêu chuẩn đó được ban hành. Tuy nhiên, tính kết nối cơ bản của nền kinh tế tuần hoàn không được phản ánh đầy đủ trong chính sách. Hơn 75 kế hoạch hành động, lộ trình và chiến lược kinh tế tuần hoàn quốc gia đã được đưa ra cho đến nay (14 kế hoạch khác đang được xây dựng). Các tài liệu này đã được các quốc gia liên quan soạn thảo đơn phương, dẫn đến sự đa dạng của khoảng 3.000 cam kết đang phát triển nhanh chóng trải dài trên 135 lĩnh vực chính sách và 17 ngành. Mặc dù số lượng hoạt động là một dấu hiệu tích cực cho thấy sự quan tâm ngày càng tăng đối với nền kinh tế tuần hoàn, nhưng sự phân mảnh của môi trường hoạt động và quản lý của nó có nguy cơ làm gia tăng các rào cản thương mại (ví dụ: khi các quy định về xuất khẩu chất thải công nghiệp hoặc thiết bị điện tử tái chế không tương thích giữa các quốc gia).

Mối quan ngại thứ tư là thực tiễn hiện tại của chính phủ về nền kinh tế tuần hoàn có nguy cơ khuyến khích chủ nghĩa dân tộc tài nguyên phản tác dụng và cạnh tranh kinh tế tổng bằng không, gây tổn hại cho các nước đang phát triển nghèo tài nguyên nói riêng và làm suy yếu các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG). Trong một số trường hợp, các kế hoạch hành động và lộ trình quốc gia được đề cập ở trên có mục tiêu trong nước hẹp, chẳng hạn như thúc đẩy khả năng cạnh tranh với các đối tác thương mại, hỗ trợ việc đưa ngành công nghiệp và việc làm trở về quê nhà (thường có động cơ chính trị), và giảm sự phụ thuộc vào các vật liệu quan trọng nhập khẩu. Xu hướng phi toàn cầu hóa và chủ nghĩa dân tộc làm tăng sự cám dỗ đối với các chính phủ coi nền kinh tế tuần hoàn là cơ hội để khẳng định hoặc phản đối quyền kiểm soát nguồn cung cấp các nguyên liệu thô quan trọng.

Tóm tắt các khuyến nghị

Để giải quyết những thách thức này, bài báo này đề xuất các giải pháp và ý tưởng trong hai phần. Phần đầu tiên bao gồm giai đoạn đến năm 2030, thời hạn hiện tại mà Liên hợp quốc dự kiến để đạt được các Mục tiêu Phát triển Bền vững. Phần thứ hai tập trung vào giai đoạn 2030–50, giai đoạn mà các Mục tiêu Phát triển Bền vững có thể được gia hạn (nhiều khả năng là dưới hình thức sửa đổi) hoặc thay thế bằng các mục tiêu mới như một phần của chương trình nghị sự phát triển bền vững được làm mới.

Về hành động ngay lập tức để cứu vãn các Mục tiêu Phát triển Bền vững từ nay đến năm 2030, chúng tôi đã xác định năm lĩnh vực ưu tiên cho sự hợp tác quốc tế về nền kinh tế tuần hoàn. Các hành động được đề xuất này dựa trên ý kiến đóng góp từ các hội thảo và tham vấn của các bên liên quan với những người tham gia từ Châu Phi, Châu Á, Châu Âu và Châu Mỹ Latinh, và dành cho nhiều đối tượng khác nhau gồm các tổ chức đa phương, chính phủ và doanh nghiệp. Với thời hạn thực hiện Mục tiêu Phát triển Bền vững 2030 đang đến gần, công tác triển khai các khuyến nghị này cần phải bắt đầu ngay lập tức. Năm ưu tiên như sau:

Lồng ghép các nguyên tắc công bằng và toàn diện vào phát triển kinh tế tuần hoàn

Đây không chỉ là mệnh lệnh đạo đức; mà còn là nhu cầu thực tế để tham gia vào hệ thống Liên hợp quốc, nơi các giá trị như vậy đã hỗ trợ cho các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG), và để đạt được sự ủng hộ của chính trị và quần chúng trên toàn thế giới đối với các cải cách kinh tế hàm ý trong nền kinh tế tuần hoàn. Các nhiệm vụ chính bao gồm khắc phục những bất công về môi trường như đổ chất thải bất hợp pháp ở các nước thu nhập thấp và trung bình, cung cấp việc làm tử tế và việc làm có ý nghĩa, và tham vấn với nhiều quốc gia và bên liên quan về việc thiết kế các chính sách kinh tế tuần hoàn. Các khuyến nghị khác bao gồm thiết lập các hướng dẫn của Liên hợp quốc về công bằng xã hội trong nền kinh tế tuần hoàn; thiết lập một nền tảng thuộc Hội đồng Kinh tế và Xã hội của Liên hợp quốc (ECOSOC) để tạo điều kiện chia sẻ chuyên môn và các thông lệ tốt nhất của cộng đồng bản địa; và phát động một chiến dịch thông tin toàn cầu về những lợi ích của nền kinh tế tuần hoàn.

Tăng cường phối hợp chính sách toàn cầu về kinh tế tuần hoàn

Cần có một cơ chế phối hợp chính sách đa phương hoặc liên chính phủ để giúp các chính phủ xây dựng và triển khai lộ trình kinh tế tuần hoàn quốc gia. Một lựa chọn là thành lập liên minh kinh tế tuần hoàn liên ngành giữa các cơ quan phát triển của Liên hợp quốc. Một liên minh như vậy có thể hợp tác với các chính phủ quốc gia, các ngân hàng phát triển đa phương (MDB), khu vực tư nhân và xã hội dân sự để đưa ra các hướng dẫn, ví dụ về thông lệ tốt nhất và kiến thức kỹ thuật. Liên minh toàn cầu về kinh tế tuần hoàn và hiệu quả tài nguyên (GACERE) – hiện chỉ bao gồm 16 quốc gia cộng với EU – có thể được tái sử dụng và mở rộng cho vai trò này. Một lựa chọn khác là thành lập một cơ quan tài nguyên quốc tế,6 tương tự như Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA) ở một số khía cạnh nhưng có nhiệm vụ cụ thể đối với tài nguyên vật liệu và kinh tế tuần hoàn. Ngoài ra, G7 và G20 nên được khuyến khích tăng tham vọng của họ đối với kinh tế tuần hoàn và thống nhất chính sách trong các lĩnh vực như tiêu chuẩn sản phẩm và nhà sản xuất (xem Chương 3). Sự phối hợp quốc tế giữa các chương trình nghị sự về môi trường cũng có thể được cải thiện bằng cách áp dụng các nguyên tắc kinh tế tuần hoàn để đạt được các mục tiêu đặt ra trong các thỏa thuận môi trường đa phương như Công ước về Đa dạng sinh học và Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu.

Cải cách cấu trúc tài chính toàn cầu

Việc mở rộng quy mô nền kinh tế tuần hoàn sẽ đòi hỏi đầu tư đáng kể. Hiện tại, nền kinh tế tuần hoàn chưa được tích hợp tốt vào kiến trúc tài chính toàn cầu và do đó phần lớn không được nhiều nhà đầu tư quan tâm hoặc bị coi là quá rủi ro. Việc tạo ra một khuôn khổ cụ thể về nền kinh tế tuần hoàn cho các tổ chức tài chính quốc tế có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát triển các phân loại đầu tư, chuẩn mực tài chính và tiêu chí kỹ thuật hỗ trợ cho việc tài trợ cho các dự án, công nghệ và mô hình kinh doanh ở quy mô lớn. Tài chính phát triển đa phương – mặc dù trước đây tập trung vào các mô hình kinh tế ‘tuyến tính’ – cũng có vai trò trong việc giảm rủi ro cho các khoản đầu tư vào nền kinh tế tuần hoàn. Cuộc cải cách đang diễn ra của các MDB mang đến cơ hội đưa các nguyên tắc tuần hoàn vào tài chính công quốc tế. Về cơ bản, các MDB sẽ cần tăng năng lực cho vay và điều chỉnh nhiệm vụ của mình để cho phép tài trợ cho các hàng hóa công toàn cầu. Một Quỹ Kinh tế Tuần hoàn Toàn cầu, được tài trợ thông qua các nguồn công và mô phỏng theo Quỹ Khí hậu Xanh, cũng có thể được thành lập để huy động vốn tư nhân, tập trung vào các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình, những quốc gia có thể gặp khó khăn trong việc thu hút tài trợ cho quá trình chuyển đổi nền kinh tế tuần hoàn của mình.

Tái thiết hệ thống thương mại toàn cầu

Cần có những thay đổi về chính sách và quy định để hỗ trợ thương mại cho phép kinh tế tuần hoàn trong khi ngăn ngừa các vấn đề như đổ chất thải bất hợp pháp và buôn bán hàng hóa cản trở kinh tế tuần hoàn. Việc định hình lại chuỗi cung ứng toàn cầu theo bản chất tuần hoàn sẽ đòi hỏi các chính sách và quy định để hợp lý hóa thương mại nhiều loại hàng hóa và dịch vụ, bao gồm: thiết bị tái chế và tái chế; hàng hóa đã qua sử dụng; nguyên liệu thô thứ cấp; phế liệu không nguy hại và chất thải công nghiệp; và các dịch vụ thiết kế, cho thuê và sửa chữa. Có thể thiết lập các chương trình ‘nhà giao dịch tuần hoàn đáng tin cậy’ để giảm thủ tục hành chính, chứng nhận trước cho các nhà xuất khẩu tuân thủ kinh tế tuần hoàn. ‘Làn thu hồi tài nguyên’ tương tự như làn xanh hải quan có thể đẩy nhanh quá trình lập hồ sơ cho các lô hàng nguyên liệu thô thứ cấp. Cũng cần có sự hợp tác kỹ thuật để làm cho thương mại tuần hoàn tương thích với mã Hệ thống hài hòa (HS) của Tổ chức Hải quan Thế giới. Cuối cùng, nhóm làm việc kinh tế tuần hoàn không chính thức do các cuộc thảo luận có cấu trúc về thương mại và tính bền vững môi trường (TESSD) của WTO tổ chức sẽ được hưởng lợi từ quy chế chính thức hơn.

Phát triển các tiêu chuẩn và số liệu chung

Các tiêu chuẩn và số liệu chung sẽ rất quan trọng để mở rộng nền kinh tế tuần hoàn trên toàn thế giới và giảm sự phân mảnh về chính sách và quy định. Ngoài việc hỗ trợ các doanh nghiệp và tổ chức công bố thông tin, các số liệu mới sẽ cần thiết để theo dõi và báo cáo tác động tổng hợp của nền kinh tế tuần hoàn đối với các thỏa thuận môi trường đa phương khác, chẳng hạn như Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu và văn bản ràng buộc sắp tới nhằm chấm dứt ô nhiễm nhựa vào năm 2040. Một phân loại tiêu chuẩn dành riêng cho nền kinh tế tuần hoàn sẽ cần bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau, bao gồm thiết kế sản phẩm, mua sắm, sản xuất sạch hơn, tính minh bạch và khả năng truy xuất nguồn gốc của chuỗi cung ứng và hiệu quả tài chính. Việc công bố gần đây đợt đầu tiên của các tiêu chuẩn ISO 59000 về nền kinh tế tuần hoàn là một bước tiến, nhưng các doanh nghiệp siêu nhỏ, nhỏ và vừa (MSME) nói riêng có thể cần được hỗ trợ về chi phí tuân thủ. Giao thức tuần hoàn toàn cầu tự nguyện mới (GCP), được đưa ra vào năm 2023, có thể thúc đẩy sự phát triển của các số liệu chung để đánh giá tính tuần hoàn.

Sau SDGs – 2030 đến 2050

Hầu hết các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG) sẽ không đạt được vào năm 2030. Chỉ có 17 phần trăm các mục tiêu SDG đang trên đà đạt được trên toàn cầu vào năm 2030.7 Một số tiếng nói nổi bật đề xuất rằng, thay vì từ bỏ hoặc thay thế các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG), Liên Hợp Quốc nên sửa đổi bộ mục tiêu hiện tại và mở rộng khuôn khổ SDG đến năm 2050.8 Để đưa ra các ý tưởng trong lĩnh vực này, Chương 4 trình bày một bản thiết kế chính sách dài hạn mang tính chỉ dẫn để xem xét trong bối cảnh khuôn khổ SDG có thể được mở rộng hoặc sửa đổi sau năm 2030.

Cụ thể, chúng tôi đề xuất một bộ mục tiêu tuần hoàn trong 17 danh mục cho năm 2050, cùng các đòn bẩy và hành động tương ứng để đạt được các mục tiêu đó. Mỗi danh mục mục tiêu được ánh xạ tới một trong 17 Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG). Ví dụ, đối với SDG 1 (‘Không đói nghèo’), các mục tiêu đề xuất của chúng tôi hình dung nền kinh tế tuần hoàn cung cấp các dịch vụ cơ bản giá cả phải chăng cho người nghèo và duy trì các doanh nghiệp địa phương có thể giúp cộng đồng phục hồi sau các cú sốc kinh tế và thảm họa môi trường. Đối với SDG 7 (‘Năng lượng sạch và giá cả phải chăng’), chúng tôi đề xuất các hành động cho phép các xã hội đạt được khả năng tiếp cận đầy đủ, giá cả phải chăng với các hệ thống năng lượng tái tạo và tuần hoàn. Theo mục tiêu này, hầu hết các vật liệu quan trọng sẽ được cung cấp thông qua các nguồn thứ cấp hoặc thay thế bằng các vật liệu thay thế – làm nổi bật tầm quan trọng của tính tuần hoàn trong việc đảm bảo nhu cầu về tài nguyên của quá trình chuyển đổi năng lượng được giảm thiểu càng nhiều càng tốt.

Để đưa các nguyên tắc kinh tế tuần hoàn vào các mục tiêu tiếp theo sau năm 2030, chúng tôi đề xuất một số bước sau:

Giới thiệu một mục tiêu cấp cao cụ thể, trong khuôn khổ SDG mở rộng sau năm 2030, công nhận tiềm năng chuyển đổi của nền kinh tế tuần hoàn đối với sự phát triển toàn cầu và giải quyết cuộc khủng hoảng ba hành tinh. Vạch ra rõ ràng các mục tiêu toàn cầu đầy tham vọng nhưng có thể đạt được liên quan đến việc giảm sử dụng tài nguyên không bền vững, giảm phát sinh chất thải toàn cầu và nâng cao tỷ lệ tuần hoàn đối với các nguồn tài nguyên và vật liệu chính. Đảm bảo rằng các mục tiêu của nền kinh tế tuần hoàn được tích hợp trên tất cả các SDG, nhấn mạnh sự kết nối giữa quản lý tài nguyên bền vững với các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường. Điều chỉnh khuôn khổ sau năm 2030 và các mục tiêu của nền kinh tế tuần hoàn với sáng kiến ‘Vượt ra ngoài GDP’ tạo thành một phần của tầm nhìn ‘Chương trình nghị sự chung của chúng ta’ của Tổng thư ký Liên hợp quốc. Phát triển các chỉ số rõ ràng, có thể đo lường được cho các hoạt động kinh tế tuần hoàn toàn diện với các mục tiêu cụ thể có liên quan đến năm 2050.