Khung hiện tại của Fed, được giới thiệu vào tháng 8 năm 2020, phát triển từ kinh nghiệm của Fed trong và sau cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái 2007-2009. Tỷ lệ thất nghiệp vẫn ở mức cao và lạm phát liên tục giảm dưới mục tiêu 2% mặc dù Fed đã kích thích nền kinh tế bằng cách hạ lãi suất ngắn hạn xuống chỉ trên 0. Những nỗ lực của Fed đã bị cản trở bởi giới hạn dưới hiệu quả – không có khả năng đẩy lãi suất ngắn hạn xuống thấp hơn nhiều.

Theo luật, Fed được yêu cầu thúc đẩy việc làm tối đa và ổn định giá cả, nhiệm vụ kép của Fed. Fed chính thức định nghĩa ổn định giá cả là lạm phát 2% vào năm 2012. Fed cho biết mục tiêu này là đối xứng và Fed sẽ quan tâm nếu lạm phát liên tục tăng cao hơn hoặc thấp hơn mục tiêu này. Fed không định nghĩa việc làm tối đa, lưu ý rằng mục tiêu này thay đổi theo thời gian do các yếu tố phi tiền tệ.

Khung năm 2020, được gọi là mục tiêu lạm phát trung bình linh hoạt, tìm kiếm lạm phát “trung bình 2% theo thời gian”, nhưng nó đã chuyển hướng khỏi tính đối xứng của mục tiêu lạm phát. Nó được xây dựng với kỳ vọng rằng các giai đoạn lạm phát dưới mục tiêu sẽ phổ biến hơn so với các giai đoạn lạm phát trên mục tiêu. Để bù đắp cho các giai đoạn lạm phát liên tục giảm, nó cho biết Fed sẽ nhắm đến “lạm phát ở mức vừa phải trên 2% trong một thời gian”. Nhưng nó không đề cập đến việc nhắm đến lạm phát dưới mục tiêu để bù đắp cho thời điểm lạm phát liên tục tăng cao.

Khung năm 2020 cũng củng cố cách diễn giải của khung năm 2012 về khía cạnh việc làm của nhiệm vụ. Khung cho biết việc làm tối đa là một “mục tiêu rộng rãi và toàn diện”—ám chỉ việc chống lại tình trạng thất nghiệp cao hơn ở các cộng đồng có thu nhập thấp và trung bình. Khung cho biết chính sách tiền tệ “phải được thông báo bởi” đánh giá của Fed về “sự thiếu hụt việc làm … so với mức tối đa” thay vì ngôn ngữ trung lập hơn của năm 2012: “sự lệch lạc của việc làm”.

Vào tháng 9 năm 2020, hướng dẫn triển khai khuôn khổ mới, Fed đã tiến xa hơn. Fed cho biết sẽ giữ mục tiêu lãi suất ngắn hạn (lãi suất quỹ liên bang) gần bằng 0 cho đến khi cả hai mục tiêu ổn định giá cả và việc làm đều thực sự đạt được. Ngôn ngữ này không đưa ra bất kỳ điều khoản nào, như Fed đã làm trong quá khứ, về khả năng xảy ra xung đột giữa hai mục tiêu.

Vào đầu đại dịch COVID 19, các mục tiêu không xung đột. Tỷ lệ lạm phát 12 tháng, được đo bằng chỉ số giá Chi tiêu tiêu dùng cá nhân ưa thích của Fed, đã giảm xuống chỉ còn 0,4% vào mùa xuân năm 2020. Tỷ lệ thất nghiệp tăng vọt lên 14,8%. Nhưng đến giữa mùa thu năm 2021, lạm phát đã tăng lên trên 5%, mặc dù Fed cho biết mức tăng này phần lớn phản ánh “các yếu tố tạm thời” từ đại dịch. Trong khi đó, tỷ lệ thất nghiệp đã giảm xuống dưới 5%, gần với ước tính của hầu hết các nhà kinh tế về mức việc làm tối đa.

Lạm phát tiếp tục tăng và tỷ lệ thất nghiệp tiếp tục giảm vào năm 2022. Tuy nhiên, theo hướng dẫn vào tháng 9 năm 2020, Fed đã không nâng mục tiêu lãi suất từ 0 đến 1/4% cho đến tháng 3 năm 2022, với lạm phát ở mức 6,9% và tỷ lệ thất nghiệp ở mức 3,7%.

Sau tháng 3 năm 2022, Fed đã tăng lãi suất mạnh mẽ, với phạm vi mục tiêu đạt đỉnh ở mức 5-1/4 đến 5-1/2% vào tháng 7 năm 2023. Lạm phát, sau khi đạt 7,1% vào tháng 6 năm 2022, đã giảm xuống còn 2,5% vào tháng 7 năm 2024. Và tỷ lệ thất nghiệp tăng từ mức thấp nhất trong 54 năm là 3,4% vào tháng 1 năm 2023 lên 4,2% vào tháng 8 năm 2024. Để ứng phó, Fed đã cắt giảm phạm vi mục tiêu 1/2% trong tháng này và dự kiến sẽ cắt giảm thêm trong năm tới.

Những thách thức xung quanh khuôn khổ chính sách tiền tệ của Fed và việc thực hiện nó

Bài báo đầu tiên trong ba bài báo sẽ được trình bày vào ngày 26 tháng 9—”Những thách thức xung quanh khuôn khổ chính sách tiền tệ của Fed và việc thực hiện khuôn khổ này”—kết luận rằng những thay đổi năm 2020 “quá tập trung vào kinh nghiệm sau cuộc khủng hoảng tài chính và do đó không mạnh mẽ trước những thay đổi bất ngờ trong hoàn cảnh kinh tế”. Các tác giả của bài báo, Willam B. English của Đại học Yale và Brian Sack của Balyasny Asset Management, thay vào đó, khuyến nghị “một khuôn khổ chính sách rộng … phù hợp trong nhiều môi trường chính sách khác nhau”.

English, giám đốc Ban Tiền tệ của Hội đồng từ năm 2010 đến năm 2015, và Sack, người đứng đầu Nhóm Thị trường của Ngân hàng Dự trữ Liên bang New York từ năm 2009 đến năm 2013, cũng lập luận rằng có những vấn đề đáng kể với các phương tiện truyền thông được sử dụng để thực hiện khuôn khổ năm 2020. Hướng dẫn tháng 9 nêu rõ các điều kiện để tăng lãi suất “hóa ra là quá quyết liệt khi xét đến cách các điều kiện kinh tế diễn biến”, họ viết.

Trong một cuộc phỏng vấn với Viện Brookings, English cho biết nếu không có khuôn khổ mới và hướng dẫn thực hiện, Fed có thể sẽ bắt đầu tăng lãi suất vào mùa thu năm 2021 thay vì mùa xuân năm sau.

Ông và Sack đưa ra ba khuyến nghị cho việc xem xét khuôn khổ:

Thay đổi cụm từ “thiếu hụt việc làm” để Fed có thể “phản ứng với nền kinh tế đang tiến gần hoặc vượt quá ước tính về mức việc làm bền vững tối đa, ngay cả khi lạm phát vẫn chưa tăng cao hơn”.

Chuyển từ mục tiêu lạm phát trung bình linh hoạt (FAIT) trở lại mục tiêu lạm phát truyền thống hơn, trong đó chính sách tiền tệ nhằm mục đích đưa lạm phát trở lại mục tiêu khi lạm phát giảm trên hoặc dưới nhưng không tìm cách bù đắp cho những lần trượt giá trong quá khứ bằng cách đạt được mức trung bình trong một khoảng thời gian không xác định. Họ lập luận rằng việc thiếu tính cụ thể trong ngôn ngữ FAIT khiến nó khó có thể giúp định hình kỳ vọng của công chúng đối với chính sách tiền tệ và mục tiêu lạm phát trung bình là nguồn gây nhầm lẫn tiềm ẩn sau một thời kỳ lạm phát cao.

Cải thiện thiết kế của hướng dẫn chuyển tiếp và mua chứng khoán quy mô lớn được sử dụng để thực hiện khuôn khổ (được gọi là nới lỏng định lượng, hay QE). Cụ thể, họ cho biết, hướng dẫn chuyển tiếp nên được điều chỉnh cẩn thận để hạn chế rủi ro khiến lãi suất quỹ liên bang quá xa mức phù hợp đến mức tạo ra những khó khăn chính sách và rủi ro kinh tế đáng kể, và việc mua chứng khoán nên được hiệu chỉnh, cấu trúc và truyền đạt hiệu quả hơn.

Những cân nhắc cho khuôn khổ chính sách tiền tệ hậu đại dịch

Bài báo thứ hai—”Những cân nhắc cho Khung chính sách tiền tệ hậu đại dịch”—cho rằng khung năm 2020 vẫn là “nền tảng chiến lược vững chắc với chỉ những vết nứt nhỏ (nếu có).” Tác giả Charles L. Evans của Đại học Chicago viết rằng “khuôn khổ này đủ rộng và linh hoạt để đối mặt với những thách thức và bất ổn sâu rộng có khả năng xuất hiện trong nhiều năm tới”. Nhưng ông lưu ý rằng “có một số cơ hội cải thiện và làm rõ”.

Evans, người từng giữ chức chủ tịch Ngân hàng Dự trữ Liên bang Chicago từ tháng 9 năm 2007 đến tháng 1 năm 2023, cho biết trong một cuộc phỏng vấn với Viện Brookings rằng ông không coi khuôn khổ này là bất đối xứng.

Ông cho biết, mục tiêu lạm phát trung bình linh hoạt “không phải là điều bạn phải làm hàng năm”. “FAIT dành cho thời điểm lạm phát rất thấp và Fed đã nỗ lực rất nhiều để tăng lạm phát. Sự bất đối xứng của FAIT là một tính năng bù đắp cho sự bất đối xứng của ELB [giới hạn dưới hiệu quả]”.

Hơn nữa, ông viết, “không có gì trong khuôn khổ năm 2020 được làm mới đã ngăn cản” các nhà hoạch định chính sách của Fed “một khi họ có ý định thiết kế các điều kiện tài chính cực kỳ hạn chế”. Chính sách xoay trục tháng 3 năm 2022 của Fed và kỳ vọng lạm phát neo giữ (trong số những người tham gia thị trường, người tiêu dùng và doanh nghiệp) đã đóng “vai trò quan trọng trong việc hạn chế mức tăng lạm phát cuối cùng và mang lại lợi nhuận khá nhanh chóng hướng tới mức gần 2% mà không có suy thoái lớn hoặc bất kỳ suy thoái nào xảy ra sau đó (cho đến nay)”.

Evans viết rằng ngôn ngữ về tình trạng thiếu hụt việc làm trong khuôn khổ năm 2020 không ngăn cản Fed tăng lãi suất trước để kiềm chế các mối đe dọa lạm phát mới nổi. Và trong cuộc phỏng vấn, ông cho biết ông lo ngại rằng nhiều đề xuất thay đổi khuôn khổ sau cú sốc lạm phát do đại dịch sẽ khiến Fed khó chống lại cuộc suy thoái tiếp theo hơn nếu lãi suất gần với giới hạn dưới hiệu quả. Tuy nhiên, ông sẽ:

Thảo luận về những lợi ích tiềm năng của việc tăng mục tiêu lạm phát 2% và nếu mục tiêu này được giữ nguyên, hãy “xác định, bảo vệ và sở hữu” mục tiêu đó.

Nêu rõ rằng mục tiêu lạm phát là đối xứng và nếu mục tiêu lạm phát trung bình linh hoạt được khẳng định lại, hãy chọn các chiến thuật thực hiện, chẳng hạn như ngưỡng thoát hiểm, cho phép Fed tăng lãi suất khi thích hợp.

Xem xét cải thiện hướng dẫn của Fed và các chính sách truyền thông khác, bao gồm bản tóm tắt hàng quý về lãi suất và dự báo kinh tế của các nhà hoạch định chính sách.

Khung chính sách năm 2020 của Cục Dự trữ Liên bang có hạn chế phản ứng trước lạm phát không?

Bài báo thứ ba—“Liệu Khung chính sách năm 2020 của Cục Dự trữ Liên bang có hạn chế phản ứng của mình đối với lạm phát không? Bằng chứng và ý nghĩa đối với Đánh giá Khung chính sách”—đã đánh giá khung chính sách bằng cách nghiên cứu các hồ sơ của Fed ở nhiều loại khác nhau (thông báo chính sách, biên bản cuộc họp và bài phát biểu của các nhà hoạch định chính sách) và liên hệ chúng với tình hình nền kinh tế và các quyết định của Fed.

Báo cáo nhận thấy rằng “việc nâng cao mục tiêu việc làm tối đa của nhiệm vụ kép đã đóng vai trò quan trọng trong việc hạn chế phản ứng của Fed đối với lạm phát”.

“Các nhà hoạch định chính sách tiền tệ dường như… đã rất do dự khi chuyển sang kiểm soát lạm phát trước khi các điều kiện thị trường lao động trở nên cực kỳ chặt chẽ… [và] dường như cảm thấy bị ràng buộc bởi [các điều kiện được nêu trong hướng dẫn chuyển tiếp tháng 9 năm 2020]”, các tác giả Christina D. Romer (cựu chủ tịch Hội đồng cố vấn kinh tế Nhà Trắng) và David H. Romer, cả hai đều thuộc Đại học California, Berkeley, viết.

Mặc dù lạm phát vào mùa thu năm 2021 cao hơn mục tiêu của Fed và các nhà hoạch định chính sách tin rằng nền kinh tế sẽ sớm đạt được mức việc làm tối đa, nhưng họ đã từ chối hành động trước cho đến khi điều đó thực sự xảy ra, Romer và Romer, cựu đồng giám đốc chương trình kinh tế tiền tệ của Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia, viết.

Tuy nhiên, mục tiêu lạm phát trung bình linh hoạt là hợp lý và dường như không quan trọng đối với phản ứng chậm chạp của Fed đối với lạm phát, họ viết. Lạm phát tăng đủ nhanh vào năm 2021 đến mức trong vòng vài tháng, mức trung bình của nó cao hơn 2%. Họ lập luận rằng lạm phát dự kiến sẽ vẫn cao hơn, vì vậy Fed có thể đã tăng lãi suất sớm hơn.

Các tác giả chỉ ra rằng khuôn khổ năm 2020 “được thiết kế để phù hợp với một tập hợp các hoàn cảnh cụ thể” và khuyến nghị rằng khuôn khổ này nên được sửa đổi “để trở nên tổng quát và linh hoạt hơn”. Họ sẽ giữ nguyên mục tiêu lạm phát trung bình linh hoạt nhưng điều chỉnh nó “để nhấn mạnh rằng nó chỉ liên quan đến việc lạm phát thấp hơn khi chính sách tiền tệ bị hạn chế” bởi giới hạn dưới hiệu quả.

Họ cho biết Fed nên áp dụng “quan điểm thực tế về việc làm tối đa” trong đó thừa nhận rằng “chính sách tiền tệ không thể … giảm nghèo hoặc chống lại bất bình đẳng gia tăng”. Fed “không nên cố tình tìm kiếm một thị trường lao động sôi động” và nên “ứng phó với cả sự thiếu hụt và vượt quá” mục tiêu việc làm của mình, họ viết.

Họ sẽ sửa đổi khuôn khổ để nhấn mạnh rằng “vì chính sách tiền tệ hoạt động có độ trễ đáng kể nên các hành động chính sách tiền tệ phòng ngừa không chỉ phù hợp mà còn cần thiết”. Nhưng họ sẽ giảm thiểu việc sử dụng hướng dẫn chuyển tiếp, chẳng hạn như hướng dẫn tháng 9 năm 2020, vốn hạn chế khả năng ứng phó của Fed với các diễn biến kinh tế.