Đơn giản hóa luật pháp của Liên minh châu Âu, cải thiện chất lượng luật pháp và giảm gánh nặng của luật pháp và quy định đối với các doanh nghiệp và công dân EU từ lâu đã là mục tiêu của Ủy ban châu Âu. Khi một nhiệm kỳ lập pháp năm năm kết thúc và nhiệm kỳ tiếp theo bắt đầu, cần phải đánh giá xem các biện pháp đơn giản hóa có hiệu quả như mong đợi hay không.

Gánh nặng pháp lý có nhiều yếu tố khác nhau. Trong phân tích này, chúng tôi chỉ giới hạn ở một số yếu tố cơ bản và hiển nhiên nhất:

Khối lượng luật mới của EU có tăng lên không? Có sự cắt giảm đáng kể nào về khối lượng luật của EU hay sự đơn giản hóa nào không? Tỷ lệ tăng hàng năm về khối lượng luật của EU có tăng, giảm hay vẫn tương đối ổn định không?

Mức độ mà luật pháp EU mang tính gánh nặng là một câu hỏi phức tạp hơn bất kỳ câu hỏi nào trong số này. Nhưng nếu khối lượng luật pháp đang tăng lên, thì mức độ gánh nặng khó có thể giảm đi.

Một cuộc khảo sát của Ngân hàng Đầu tư Châu Âu (EIB) cho thấy mối quan tâm ngày càng tăng từ phía các doanh nghiệp. 60,2 phần trăm các công ty lớn và 65,4 phần trăm các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME) coi các quy định kinh doanh như giấy phép và giấy phép, cùng với thuế, là một trở ngại nghiêm trọng đối với đầu tư (Marcus và Rossi, 2024). Không có gì ngạc nhiên khi các doanh nghiệp phàn nàn về quy định, nhưng trong trường hợp này, chúng tôi nghĩ rằng có cơ sở chính đáng.

Một nghiên cứu cho Nghị viện Châu Âu (Rzepecka và cộng sự, 2024) về tác động của luật pháp EU như quá trình chuyển đổi số và xanh đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ – những doanh nghiệp có xu hướng cảm thấy gánh nặng về mặt pháp lý nhiều nhất – đã phát hiện ra rằng chúng ta nên nghiêm túc xem xét những lo ngại của các doanh nghiệp vừa và nhỏ về “việc đưa ra, trong một thời gian ngắn, một số lượng lớn các quy tắc mới của EU thúc đẩy quá trình chuyển đổi số và xanh [và] về tác động tích lũy của những thay đổi và nhận thức rằng các quy tắc có thể không hoàn toàn nhất quán trong mọi trường hợp”. Mặc dù nhiều biện pháp mới bao gồm các điều khoản nhằm giảm tác động đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ, nhưng những điều khoản đó chỉ có hiệu quả một phần vì các doanh nghiệp vừa và nhỏ thường là nhà cung cấp cho các công ty lớn hơn có nghĩa vụ chuyển giao nghĩa vụ của mình cho các nhà cung cấp của họ (Rzepecka và cộng sự, 2024).

Một số liệu sơ bộ dựa trên tập dữ liệu về luật kỹ thuật số do Zenner và cộng sự (2023) cung cấp cho thấy tốc độ ban hành luật mới của EU liên quan đến số hóa tăng mạnh sau năm 2015. Điều này tương ứng với thời điểm Ủy ban Châu Âu đưa ra chiến lược Thị trường đơn nhất kỹ thuật số (Ủy ban Châu Âu, 2015). Năm 2000, chỉ có bảy luật như vậy được ban hành. Năm 2011, vẫn chỉ có 20 luật như vậy. Hơn ba phần tư mức tăng trưởng lên 88 luật vào năm 2024 diễn ra sau năm 2011 (Marcus và cộng sự, 2024). Có lẽ quan trọng hơn nữa là một số luật được ban hành trong hai nhiệm kỳ năm năm qua có thể gây gánh nặng đặc biệt cho các công ty mà chúng tác động.

Trong Hướng dẫn chính trị năm 2014 của mình, khi đó là Chủ tịch Ủy ban Jean-Claude Juncker đã đặt mục tiêu cao nhất là đạt được “một Liên minh châu Âu lớn hơn và tham vọng hơn về những điều lớn lao, và nhỏ hơn và khiêm tốn hơn về những điều nhỏ nhặt” (Juncker, 2014). Mục tiêu này được phản ánh rõ ràng trong Kế hoạch công tác năm 2017 của Ủy ban, trong đó công bố:

“Năm nay, chúng tôi đề xuất rút lại 19 đề xuất lập pháp đang chờ xử lý đã trở nên lỗi thời và chúng tôi sẽ bãi bỏ 16 văn bản luật hiện hành đã trở nên lỗi thời… Nhiều sáng kiến quan trọng mà chúng tôi sẽ trình bày trong năm tới tuân theo các đợt đánh giá hiệu suất và tính phù hợp của quy định (REFIT) và sẽ cập nhật và cải thiện luật hiện hành để luật tiếp tục đạt được mục tiêu một cách hiệu quả và không gây thêm gánh nặng không đáng có.”

Một kết quả hữu hình của việc Juncker nhấn mạnh vào luật EU đơn giản và tốt hơn là bản cập nhật đáng kể vào năm 2016 cho Thỏa thuận liên thể chế trong đó Ủy ban, Hội đồng và Nghị viện cam kết hợp tác thực hiện luật tốt. Trong số mười phần trong Thỏa thuận liên thể chế, có một phần toàn bộ đề cập đến việc đơn giản hóa.

Ba tổ chức này cùng cam kết “… hợp tác để cập nhật và đơn giản hóa luật pháp và tránh quy định quá mức và gánh nặng hành chính cho công dân, chính quyền và doanh nghiệp, bao gồm cả các doanh nghiệp vừa và nhỏ, đồng thời đảm bảo rằng các mục tiêu của luật pháp được đáp ứng”. Đáng tiếc là Quốc hội và Hội đồng đã làm tương đối ít để thực hiện Thỏa thuận liên thể chế đầy tham vọng. Do đó, nhiều mục tiêu chỉ là lời nói mà không được thực hiện bằng hành động.

Theo Ủy ban von der Leyen, mong muốn giảm gánh nặng quản lý đã phần lớn được chuyển thành nguyên tắc ‘Nghĩ nhỏ’ và nguyên tắc ‘Một vào một ra’. Cả hai chương trình đều hoạt động kém hiệu quả đáng kể (Marcus và Rossi, 2024). Nghiên cứu cho Nghị viện châu Âu của Rzepecka và cộng sự (2024) đã nhận xét một cách hoa mỹ rằng nguyên tắc ‘Nghĩ nhỏ’ “… thường được coi là một thủ tục hành chính, thay vì là thủ tục quan trọng, ở cấp độ châu Âu và vẫn còn chỗ để cải thiện trong việc áp dụng nguyên tắc này”.

‘Một vào một ra’ – mặc dù là một chương trình có ý định tốt – nhưng cần phải xem xét lại nghiêm túc. Nó tìm cách giảm gánh nặng hành chính của luật mới, do đó bỏ qua chi phí chuyển đổi và thực hiện các luật đó có khả năng lớn hơn rất nhiều. Ngay cả trong phạm vi hẹp này, nó được đo lường theo những cách phần lớn không liên quan, vì nó dựa trên chi phí hành chính của luật theo đề xuất, thường ít hơn nhiều so với chi phí của luật khi được ban hành. Trong mọi trường hợp, khoản tiết kiệm thực tế đều rất nhỏ so với những gì cần thiết (Marcus và Rossi, 2024).

Tương đối dễ để phân tích số lượng đề xuất lập pháp do Ủy ban đưa ra theo năm hoặc theo nhiệm kỳ. Trong khi có sự gia tăng đều đặn về số lượng đề xuất lập pháp theo từng nhiệm kỳ, thì có một sự gián đoạn rõ rệt trong nhiệm kỳ của Juncker. Số lượng đề xuất lập pháp tăng 16 phần trăm từ Ủy ban Prodi đến Ủy ban Barroso I tiếp theo. Nó tăng thêm 14,2 phần trăm từ Barroso I đến Barroso II, với mức tăng kết hợp khoảng một phần ba (32,6 phần trăm) cho cả hai nhiệm kỳ (Hình 1).

Ủy ban Juncker rõ ràng đã tìm cách giảm số lượng đề xuất lập pháp. Điều này dường như đã dẫn đến việc giảm khoảng 24 phần trăm số lượng đề xuất lập pháp so với nhiệm kỳ thứ hai của Barroso. Tuy nhiên, xét đến khối lượng các biện pháp lập pháp mới có thể được kỳ vọng sẽ tăng lên, thì mức giảm thực tế lớn hơn đáng kể.

Tuy nhiên, trong nhiệm kỳ đầu tiên của von der Leyen, số lượng đề xuất lập pháp đã quay trở lại mô hình tăng trưởng trước đó – cao hơn 14 phần trăm so với thời Juncker, nhưng bắt đầu từ mức cơ sở thấp hơn. Đồng thời, số lượng đề xuất dưới thời von der Leyen thấp hơn 13 phần trăm so với nhiệm kỳ thứ hai của Barroso, với sản lượng thấp hơn trong trường hợp này có thể là do đại dịch COVID-19 chứ không phải do bất kỳ nỗ lực có chủ đích nào nhằm giảm số lượng luật mới.

Nếu Ủy ban chỉ tự chấm điểm dựa trên số lượng biện pháp lập pháp được đưa ra, rõ ràng là Ủy ban có thể gian lận số liệu này bằng cách đưa ra ít biện pháp hơn, nhưng các biện pháp dài hơn và phức tạp hơn. Trên thực tế, điều này có đúng không?

Ở một mức độ nào đó thì đúng. Nếu chúng ta xem xét độ dài tổng hợp của văn bản hiện hành của các đề xuất lập pháp (điều khoản cộng với phụ lục, tức là văn bản hiện hành), chúng đã tăng lên trong mỗi năm nhiệm kỳ lập pháp (Hình 2). Dưới thời Prodi, độ dài trung bình là 4.501 từ, trong khi dưới thời von der Leyen, là 8.582 từ. Từ Prodi đến Barroso II, độ dài trung bình kết hợp của các điều khoản và phụ lục đã tăng 76 phần trăm. Từ Barroso II đến Juncker, độ dài trung bình giảm chỉ 1,4 phần trăm, sau đó là mức tăng khiêm tốn 9,7 phần trăm trong nhiệm kỳ đầu tiên của von der Leyen.

Phần mở đầu (tức là phần trình bày), báo cáo tài chính và bản ghi nhớ giải trình cũng tăng lên, nhưng những điều này không làm tăng gánh nặng quản lý.

Có lẽ cách ấn tượng nhất để giảm sự phức tạp của quy định là bãi bỏ hoàn toàn các luật. Phù hợp với xu hướng về số lượng luật được đưa ra, Ủy ban Juncker khá phi quy định đã bãi bỏ nhiều luật hơn bất kỳ Ủy ban nào khác trước đó hoặc kể từ đó. Số lượng các biện pháp bị bãi bỏ theo Ủy ban von der Leyen gần với những gì thường thấy trong các nhiệm kỳ năm năm trước đó. Trong một số trường hợp, luật mới thay thế các luật đã bị bãi bỏ; do đó, không phải mọi sự bãi bỏ đều cấu thành sự giảm ròng về tính phức tạp.

Không phải tất cả các biện pháp lập pháp đều làm tăng tính phức tạp. Việc biên soạn luật nhằm đơn giản hóa các luật hiện hành. Một bản biên soạn luật hợp nhất tất cả các điều khoản của một đạo luật hiện hành và các sửa đổi của nó thành một đạo luật mới; một bản đúc lại tiến xa hơn bằng cách kết hợp các sửa đổi thực chất cùng với việc hợp nhất.

Tuy nhiên, rất ít loại đơn giản hóa này được thực hiện, có lẽ vì đây là công việc khó khăn và vì các chính trị gia không có khả năng cảm thấy rằng loại công việc này khiến họ được cử tri yêu mến. Ủy ban von der Leyen đã chuẩn bị 17 bản đúc lại và 8 bản mã hóa. Ủy ban Juncker đề xuất 22 bản đúc lại và 8 bản mã hóa. Ủy ban Barroso II chỉ đưa ra 2 bản mã hóa và 14 bản đúc lại (Hình 4).

Chỉ xét theo tiêu chí thô sơ về số lượng ròng luật mới được ban hành và độ dài của các luật đó, cho đến nay đã có tiến triển hạn chế trong việc đơn giản hóa luật và giảm sự phức tạp của quy định. Số lượng luật mới đã giảm 24 phần trăm trong nhiệm kỳ năm năm của Juncker, khi sự nhấn mạnh đáng kể được đặt vào việc đơn giản hóa quy định. Điều này đáng chú ý so với mức tăng trưởng từ 14 phần trăm đến 16 phần trăm từ một nhiệm kỳ lập pháp này sang nhiệm kỳ lập pháp khác vốn đặc trưng cho xu hướng dài hạn kể từ năm 2000.

Trong khi nhiều luật đã bị bãi bỏ và một số luật khác đã được đơn giản hóa, thì các luật mới đã được đưa ra với tốc độ nhanh hơn đáng kể so với tần suất các luật cũ bị bãi bỏ. Hơn nữa, độ dài của văn bản đang hoạt động trong luật (và có lẽ là độ phức tạp của chúng) tiếp tục tăng lên.