Các chính sách công nghiệp đã có sự hồi sinh trong những năm gần đây, bao gồm cả ở các thị trường mới nổi, khi các chính phủ tìm cách định hình lại nền kinh tế của họ và khẳng định quyền kiểm soát lớn hơn đối với các ngành công nghiệp. Xu hướng này có thể được thúc đẩy bởi các yếu tố kinh tế chính trị, chẳng hạn như mong muốn về một nhà nước năng động hơn và để đáp lại việc các chính phủ nước ngoài hỗ trợ các ngành công nghiệp trong nước của họ. Cột đầu tiên trong loạt ba cột này mở rộng dữ liệu có sẵn trên toàn quốc về các chính sách công nghiệp và ghi lại các mô hình chính trong cách các chính sách này được thực hiện, đặc biệt là ở các nền kinh tế có năng lực hành chính và tài chính thấp hơn.

Chính sách công nghiệp – chính sách thay đổi cơ cấu ngành sản xuất trong nền kinh tế – đã chứng kiến sự hồi sinh trong những năm gần đây. Mặc dù thành tích của chúng có phần trái chiều (Hasanov và Cherif 2019, Kalouptsidi và cộng sự 2019, Juhász và cộng sự 2023, Barwick và cộng sự 2024, Millot và Rawdanowicz 2024), nhưng sự phổ biến ngày càng tăng của chúng có thể phản ánh những cân nhắc về kinh tế chính trị trong nước: mong muốn nhà nước đóng vai trò lớn hơn trong nền kinh tế (Kóczán và Plekhanov 2024) và sở thích của cử tri đối với trợ cấp hơn thuế vì chi phí của trợ cấp ít nổi bật hơn (EBRD 2024a). Các chính sách công nghiệp cũng có thể hấp dẫn hơn khi các quốc gia khác đang hỗ trợ các ngành công nghiệp của riêng họ, đặc biệt là khi có sự phân mảnh địa chính trị ngày càng tăng.

Trong nghiên cứu gần đây (EBRD 2024b, Kóczán et al. sắp ra mắt), chúng tôi xây dựng trên cơ sở dữ liệu của Juhász et al. (2023) bằng cách sử dụng xử lý mô hình ngôn ngữ lớn (LLM) để ghi lại các xu hướng gần đây trong chính sách công nghiệp, đặc biệt là ở các thị trường mới nổi. Chúng tôi ghi lại bốn sự kiện cách điệu chính.

Việc sử dụng các chính sách công nghiệp đang gia tăng ở các nền kinh tế tiên tiến và các thị trường mới nổi khác, với sự gia tăng cả về số lượng chính sách mới được công bố trong một năm nhất định và số lượng chính sách được áp dụng tại bất kỳ thời điểm nào (xem Hình 1). Tỷ lệ xuất khẩu và nhập khẩu được bao phủ bởi các chính sách công nghiệp cũng đang tăng lên. Kết quả của chúng tôi cho thấy rằng trong khi các chính sách công nghiệp thường được thấy nhiều hơn ở các nền kinh tế có thu nhập cao hơn, thì chúng ngày càng được triển khai ở các nền kinh tế có năng lực hành chính và tài chính thấp hơn.

Các công cụ được triển khai để theo đuổi các chính sách công nghiệp rất khác nhau. Ở một mức độ lớn, việc lựa chọn công cụ chính sách được quyết định bởi lĩnh vực, mục tiêu của chính sách và cấu trúc của thị trường. Trên toàn cầu, các khoản tài trợ (ví dụ như hỗ trợ đổi mới sáng tạo hoặc khởi nghiệp CNTT), tài trợ xuất khẩu, thuế nhập khẩu và các khoản vay và bảo lãnh cho vay do nhà nước cung cấp (thường theo các điều khoản ưu đãi) là những công cụ phổ biến nhất, chiếm 67% các chính sách công nghiệp. Các công cụ thường được sử dụng khác bao gồm các yêu cầu mua sắm công có lợi cho một số nhà sản xuất nhất định, các ưu đãi cho việc nội địa hóa giá trị gia tăng trong chuỗi sản xuất, hỗ trợ tài chính ở nước ngoài và trợ cấp sản xuất.

Chúng tôi cũng thấy rằng trong khi các công cụ bóp méo như lệnh cấm xuất nhập khẩu, hạn ngạch và yêu cầu cấp phép, nhìn chung được sử dụng tương đối ít thường xuyên, thì chúng lại phổ biến hơn ở các nền kinh tế có năng lực hành chính và tài chính thấp hơn (xem Hình 2, biểu đồ thể hiện các công cụ so với năng lực hành chính trung bình của các nền kinh tế thực hiện chúng trên trục hoành và năng lực tăng doanh thu tài chính trung bình trên trục tung).

Ngược lại, các công cụ như tài chính thương mại, các ưu đãi để bản địa hóa giá trị gia tăng và các yêu cầu bản địa hóa trong mua sắm công có liên quan đến mức năng lực hành chính tương đối cao. Theo đó, chúng phổ biến hơn ở các nền kinh tế giàu có hơn.

Trong khi các yếu tố cạnh tranh có thể giúp giảm thiểu sự bóp méo liên quan đến việc “chọn người chiến thắng”, các chính sách công nghiệp gần đây, cả ở các nền kinh tế tiên tiến và các thị trường mới nổi, chủ yếu phân biệt đối xử với lợi ích nước ngoài (ví dụ, bằng cách thiết lập rào cản nhập khẩu hoặc trợ cấp cho các nhà sản xuất trong nước; xem thêm Evenett et al. 2024).

Các chính sách công nghiệp dành riêng cho từng công ty cũng rất phổ biến (xem Hình 3). Hơn 80% các chính sách công nghiệp ở Canada và Hoa Kỳ nhắm vào các công ty cụ thể (ví dụ như thông qua các khoản vay xuất nhập khẩu). Trung Quốc nổi bật vì có tỷ lệ cao các chính sách dành riêng cho từng công ty so với trình độ phát triển của mình, với các chính sách thường nhắm vào các doanh nghiệp lớn (thường là doanh nghiệp nhà nước) trong lĩnh vực sản xuất. Ở các nước nghèo hơn, tỷ lệ các chính sách dành riêng cho từng công ty có xu hướng thấp hơn.

Các khoản trợ cấp dành cho các công ty cụ thể hoặc các ngành công nghiệp được định nghĩa hẹp có thể dẫn đến ‘nghiện ngập’ và kêu gọi các chính sách được gia hạn vô thời hạn, bất kể lợi ích của chúng. Do đó, các chính sách công nghiệp có xu hướng dễ đưa ra hơn là từ bỏ, với các chính sách công nghiệp mới thành lập thường được tiếp tục sau nhiều năm tuổi thơ của các ngành công nghiệp đó. Những phát hiện của chúng tôi cho thấy việc kết hợp các điều khoản hoàng hôn (ngày kết thúc tự động) đã trở nên phổ biến hơn trong những năm gần đây. Sự phát triển này, trùng hợp với sự gia tăng của các công cụ gây nghiện hơn như trợ cấp, được hoan nghênh và ở một mức độ nào đó, có thể chỉ ra rằng các quốc gia đang học hỏi từ kinh nghiệm trong nhiều thập kỷ với các chính sách công nghiệp. Tuy nhiên, các chính sách có điều khoản hoàng hôn vẫn là thiểu số.

Ý nghĩa chính sách

Kinh nghiệm trước đây với các chính sách công nghiệp cung cấp một số bài học. Đầu tiên, các chính sách nên kết hợp áp lực cạnh tranh và các bài kiểm tra dựa trên thị trường, chẳng hạn như định hướng bên ngoài và các động cơ chuyển giao kiến thức. Các cơ chế đánh giá phải được coi là một quá trình học tập liên tục. Việc đưa các điều khoản hoàng hôn vào ngay từ đầu có thể giúp ngăn ngừa tình trạng “nghiện” chính sách và giúp dễ dàng loại bỏ các biện pháp hỗ trợ khi chúng không còn cần thiết nữa. Cuối cùng, xét đến tầm quan trọng của việc thực hiện hiệu quả, các chính sách công nghiệp nên được kết hợp với việc đầu tư liên tục vào năng lực hành chính và chất lượng quan liêu.